Diversidad de estudios, encuentros y experiencias gubernamentales, han apuntado la reflexión en la misma dirección: los gobiernos locales en México no han desempeñado el papel que les corresponde debido a su debilidad institucional, la carencia de recursos económicos, la fragilidad de sus estructuras administrativas, y la ausencia de recursos humanos profesionales y suficientemente capacitados para la función gubernamental. Desde esta perspectiva, esta condición estructural de precariedad del municipio mexicano es resultado de un sistema político que se ha caracterizado por su centralismo y verticalidad en la forma de conducción de los asuntos de gobierno y por un desprecio hacia los municipios, considerándolos instancias prácticamente minusválidas para la función gubernamental.

Esta corriente de pensamiento a través de las últimas décadas, ha venido acumulando cada vez más evidencia para sustentar sus planteamientos y ha venido adquiriendo de igual forma mayor visibilidad en el entorno político y en la opinión pública, además, la realidad contemporánea se ha venido imponiendo: en el México de hoy no parecería posible sostener un proceso de desarrollo económico en un contexto globalizado, sin gobiernos locales fuertes, autónomos, emprendedores y ágiles en la promoción y captación de la inversión pública y privada. Por otra parte, tampoco parecería viable en este entorno, sostener un sistema democrático y legítimo sin espacios de gobierno local en los que se amplíen y diversifiquen los mecanismos de participación y la dinámica de cogestión de programas y políticas públicas. Es cada vez más aceptado el argumento de que las nuevas formas del desarrollo económico y social, y los nuevos mecanismos de gobernabilidad, están surgiendo en los espacios locales, el modelo que se impuso de arriba hacia abajo, del centro a la periferia, deberá reformarse en el sentido contrario, desde la vida municipal y desde las regiones hacia el centro.

Sin embargo, si bien hoy en día casi nadie cuestiona la necesidad de fortalecer las instancias locales de gobierno, pocos son los consensos y poca la claridad de propuestas respecto a las estrategias para la reforma municipal. Ciertamente algo se ha avanzado en acuerdos para la reforma constitucional necesaria, pero muy poco se ha avanzado en el diseño de las estrategias específicas para reformar las capacidades institucionales y administrativas de los municipios mexicanos.

Es posible que esta dificultad para avanzar hacia acciones concretas se deba fundamentalmente a dos aspectos: por una parte parecería que estamos frente a un desfase en el debate municipal, por otra sigue prevaleciendo una visión "generalista" del problema.

El primero de estos aspectos se refiere a que buena parte de los promotores del fortalecimiento municipal no parecerían darse cuenta que hoy en día un grupo importante de municipios en México ha salido, en cierta forma, de la precariedad y el olvido. Por tradición en el debate, éste se sigue circunscribiendo a la denuncia del centralismo y a compadecer al municipio, todo ello en un paquete ideológico-municipalista que formó parte del discurso de hace algunos años, cuando el reto era poner el tema en el debate nacional.

Con esto no se quiere afirmar que los problemas del centralismo se han terminado, nada más alejado de la realidad; sin embargo parecería necesario aceptar que la realidad está cambiando, y que el debate debe centrar también buena parte de su contenido en los problemas que vienen; los que están enfrentando los municipios urbanos por ejemplo, que con mayores recursos no ven resueltos sus problemas, por el contrario a mayores recursos, tienen más problemas. Es necesario evitar el desfase del debate con la realidad observada, darle un giro, complementar el discurso contestatario sobre el centralismo para dar cabida al debate sobre los aciertos y fracasos que se observan en el nuevo papel municipal. El tema ya está en cierta forma posicionado en la agenda pública, ahora el debate debe transitar a una fase de análisis más riguroso, autocrítico, y diversificado, de no ser así una eventual acumulación de fracasos podría dar un gran argumento a las pocas voces centralistas (por ejemplo las autoridades hacendarias), para iniciar la recentralización. México no sería el primer país en dar marcha atrás, algunas experiencias internacionales han mostrado ese itinerario.

En lo que corresponde al segundo aspecto, es decir, la preeminencia de una visión "generalista" sobre el municipio mexicano, parecería necesario trascender la visión uniforme del municipio para avanzar a un nivel mayor de especificidad de las propuestas. Debido al tratamiento constitucional del ente municipal, se ha privilegiado la concepción del municipio como un ámbito de gobierno con responsabilidades y funciones gubernamentales homogéneas para el conjunto municipal nacional. Sin embargo, es evidente que dicho conjunto es de una alta heterogeneidad y que difícilmente las propuestas de reforma válidas para un municipio rural, lo son para una gran metrópoli. Ante la dificultad que presenta, desde el punto de vista político, reconocer la necesidad de un tratamiento diferente a los diversos tipos de municipios, se ha preferido ignorar la diversidad, cayendo así en un nivel de debate y generación de propuestas que por generales son, muy frecuentemente, viables sólo para una parte del conjunto, cuando no simplemente intrascendentes para la totalidad, debido a su nivel de generalidad.

Este documento se presenta con el fin de avanzar hacia un nivel de discusión más concreto, en el que las propuestas de reforma partan más de la realidad municipal observada, que del discurso reivindicatorio. El centro de atención se refiere a los problemas administrativos y a las reformas y estrategias necesarias –según diversos actores de la vida municipal- para fortalecer en lo administrativo a los municipios mexicanos. Para ello, se presenta en un primer momento un análisis-diagnóstico de la realidad municipal de nuestro país, en él se destacan los viejos problemas y los nuevos problemas de la administración municipal, esto con el fin de clarificar el panorama de problemas y evitar el desfase en los argumentos. En un segundo momento se presenta un análisis de la opinión de los participantes en el proyecto de Agenda para la Reforma Municipal, que el CIDE, junto con otras instituciones han venido llevando a cabo, buscando de esta manera rescatar el conjunto de propuestas para la reforma que, especialistas, gobernantes, funcionarios y ciudadanos, perciben para un cambio en los gobiernos locales; evidentemente dado el objetivo de este documento, se tocarán sólo los puntos relacionados al tema de organización y gestión de la administración municipal de dicha agenda. Por último se discute sobre la posible construcción de una agenda estratégica para la reforma administrativa del municipio mexicano, estableciendo en este punto también algunos de los dilemas, desfases y contradicciones, que el tema contiene.

Los problemas administrativos del gobierno municipal en México derivan de una diversidad de factores que tienen que ver con la historia y la configuración institucional misma del sistema de gobierno y del sistema político, económico y social del país. Ese conjunto de factores, que no se intentará presentar en este espacio, ha situado al gobierno local en una posición de fragilidad institucional y administrativa, con escasos espacios de autonomía de acción y con limitados recursos siquiera para asumir plenamente las funciones que la Constitución le otorga.

Entre los problemas que se pueden mencionar como obstáculos al logro eficiente de las funciones de una administración municipal están:

1. La fragilidad del marco normativo, esto se refiere a que la vida de una administración municipal transcurre en un escenario de insuficiencia y obsolescencia de las leyes y reglamentos que rigen el municipios; además existe la imposibilidad de este nivel de gobierno para crear su propio marco normativo, el cual depende de agentes externos al ámbito municipal (congreso estatal y congreso federal).
2. La persistencia de sistemas administrativos obsoletos, en muchos de los casos altamente improvisados y casi siempre inadecuados a la amplia agenda de asuntos municipales; esto genera ineficiencia y derroche de los escasos recursos disponibles.
3. La precariedad de sistemas de gestión de servicios públicos municipales, los cuales no están técnicamente actualizados y suficientemente extendidos para atender de forma adecuada -en cobertura y calidad- a la totalidad de usuarios.
4. La falta de profesionalización de los funcionarios municipales, los cuales generalmente llegan a la administración municipal sin una experiencia o preparación previa, sin los conocimientos técnicos necesarios, y sin el espíritu y ética de servicio público deseable. La improvisación en la función municipal y la falta de un compromiso mayor al periodo trianual son parte de la realidad nacional.
5. La ausencia de sistemas de planeación municipal que den una visión de mediano y largo plazo al desarrollo urbano y ambiental de cada municipio. La visión de corto plazo sin evaluar las consecuencias de cada decisión, sin involucrar agentes no gubernamentales y sin tener clara una concepción integral de las acciones, es parte del escenario común de los municipios del país.
6. La ausencia de instrumentos de gestión para incorporar una visión integral del desarrollo local que permita concebir al municipio como un agente promotor del desarrollo y parte de un proyecto regional, con actores diversos y recursos a la vez complementarios y en competencia, entre regiones del país. La visión del municipio como un ente aislado, que debe ser autosuficiente y único, ha generado ineficacia en sus políticas y debilidad en sus proyectos.

Existe una aplastante evidencia sobre la gravedad de estos problemas en el ámbito municipal del país. Para observarla se puede echar mano de datos provenientes de diversas encuestas, censos y estudios, que apuntan todo ellos en la misma dirección.

En lo que se refiere al marco normativo municipal existen datos que dan muestra de la alta fragilidad:

• En 55% de los municipios del país no existe siquiera un reglamento interno básico de la administración municipal, además en un 8% aunque existe no está actualizado. Es decir, alrededor de 63% de los municipios no cuentan con una normatividad administrativa interna de base. Aunque la existencia de un reglamento no es garantía de un orden administrativo interno, es de suponer desorden en los procedimientos y falta de precisión en el manejo de recursos y en los sistemas contables y de registro.

• De igual forma, en 74% de los municipios del país no existe un reglamento de planeación y en 4% aunque existe no está actualizado. Es decir, en casi 80% de los municipios no se cuenta con un marco normativo que ordene las acciones en el tiempo ni que vincule asignación de recursos con objetivos y metas previamente establecidos. Se puede inferir que en este gran conjunto de municipios la función presupuestal por ejemplo, sea improvisada y muy elemental.

• Es bajo el número de municipios que cuentan con una reglamentación específica sobre prestación de servicios públicos aun cuando ésta es su actividad fundamental de acuerdo al artículo 115 de la Constitución. En promedio, menos del 50% de los municipios tienen reglamentaciones sobre servicios públicos. La seguridad pública, los panteones y el agua potable, son los servicios más reglamentados (62% de los municipios del país), mientras que los rastros, pavimentación y mercados apenas en 35% de los municipios tiene algún tipo de reglamentación. En el resto de las áreas de servicios la reglamentación es prácticamente inexistente.

• Sólo 35% de los municipios del país cuentan con un reglamento de catastro y en 7% no está actualizado o es inoperante. Es decir que poco más de 70% de municipios no cuenta con la normatividad básica necesaria para el cobro y actualización del impuesto predial. De hecho es muy probable que la mayor parte de esos municipios no administre directamente el impuesto predial y que el gobierno estatal lo haga por ellos.

• Otro dato importante es que sólo en 46% del total de municipios existe reglamento de obra pública municipal. Además en 10% de esos casos dichos reglamentos no han sido actualizados. Por otra parte sólo en 22% de los municipios existe una reglamentación de zonificación y uso del suelo. Cabe suponer con lo anterior que una de las funciones básicas de la administración municipal, que se refiere a la regulación del suelo urbano, simplemente no se cumpla o se lleve a cabo en un marco de improvisación y arreglos informales.

• Además de la fragilidad interna del marco normativo, otra parte de dicha fragilidad se deriva del nivel estatal. Hasta hace algunos años casi la tercera parte de las entidades federativas carecían de una Ley de Coordinación Fiscal Estatal que diera certidumbre y transparencia a la distribución de recursos del nivel estatal de gobierno hacia el ámbito municipal. Es de suponer un alto grado de incertidumbre en el nivel municipal que dificulta cualquier previsión en el flujo de recursos y acciones de gobierno. Se trata en buena parte de los municipios del país, de administraciones sujetas a flujos de ingresos indirectos totalmente inciertos.

• En este mismo sentido destaca que de igual forma en una tercera parte de los estados del país no existe una Ley de Deuda Pública que pueda dar claridad al nivel municipal sobre las posibilidades para allegarse recursos crediticios, es decir, sobre los límites, modalidades y mecanismos que regulan y validan la contratación de deuda. Si bien es cierto que un excesivo endeudamiento es riesgoso e irresponsable, también es cierto que en ciertos montos el endeudamiento es una palanca fundamental para el desarrollo local que poco ha sido utilizada en los municipios mexicanos.

• Sólo dos terceras partes de los estados del país cuentan con una legislación local sobre presupuesto, contabilidad y gasto público que incita -al menos en la forma- al orden en el manejo de las finanzas municipales. De hecho en los congresos locales hay una lucha para que las cuentas municipales se presenten con un mínimo de orden y homogeneidad, lo cual es difícil ante la ausencia de este tipo de legislación estatal.

La fragilidad en la normatividad municipal tiene indudablemente un componente importante de carácter exógeno, es decir una alta dependencia de agentes externos. El municipio en México depende del congreso local estatal para avanzar en materia de normatividad. Tradicionalmente los congresos locales poco se han preocupado por impulsar reformas en el nivel municipal, tampoco se han esforzado por escuchar a los actores municipales ni sus necesidades de regulación y construcción de un marco jurídico municipal idóneo, incluso es común que se dé poca interacción entre legisladores y autoridades municipales. Los legisladores han seguido -en buena parte de los casos- la tradición del municipio subordinado al ejecutivo estatal, esto ha sido hasta ahora un obstáculo muy grande.

Sin embargo al analizar los datos presentados en esta sección, llama la atención que aun en el nivel reglamentario, que es el nivel propio de construcción de normatividad por parte de los municipios, el panorama es preocupante. El problema parecería ser también en buena parte propio a la gestión interna, es decir de carácter endógeno; los municipios no han sido capaces de expandir su marco normativo y reglamentario interno, al parecer no han tenido las capacidades o el personal calificado para construir la normatividad; es posible también que simplemente los miembros del cabildo no hayan tenido el interés o incentivos suficientes para insistir en esta tarea, posiblemente debido a lo corto del horizonte de una gestión trianual municipal.

Un último aspecto a mencionar en este sentido, se refiere al caso de municipios urbanos grandes en los que si bien se ha avanzado sensiblemente en la capacidad interna de reglamentación, ahora se enfrentan a la dificultad de avanzar hacia un marco normativo metropolitano que permita establecer mecanismos de coordinación intermunicipal. Surge la necesidad de abrir espacios a un marco normativo que no es ni estatal, dado que no corresponde al conjunto de la realidad municipal, ni tampoco municipal, dado que implica un nivel de legislación intermunicipal. En esta materia, pese a la existencia de algunas experiencias interesantes, los rezagos a nivel nacional son muy grandes.

Es evidente que el fortalecimiento del marco normativo en las administraciones municipales no garantiza un mejor funcionamiento, se trata sólo de una condición necesaria de base. Sin embargo es claro que la fragilidad de este marco normativo es una condición que favorece una administración deficiente y que puede propiciar el desorden y agudizar la precariedad en este nivel de gobierno.

Existe de igual forma, evidencia suficiente sobre la persistencia de sistemas y estructuras administrativas obsoletas, sistemas poco funcionales y rudimentarios, que dificultan un buen funcionamiento del aparato administrativo municipal:

• Si bien la mayoría de los municipios del país llevan a cabo las funciones básicas de tesorería, sólo 55% del total llevan a cabo acciones de evaluación de proyectos y sólo 46% tiene algún tipo de sistema de administración de recursos materiales y de inventarios.

• La gran mayoría de los municipios del país cuentan con un tesorero municipal, sin embargo sólo 39% del total cuenta además con un área de Oficialía Mayor o equivalente, es decir que en más de un 60% de los casos, no se tiene en la estructura administrativa un área responsable de supervisar y planear el ejercicio del gasto. Es cierto que en buena parte de los municipios del país la escasez de recursos no parecería requerir de este tipo de estructuras, sin embargo la ausencia de un sistema mínimo que lleve a cabo la función de organización del gasto, impide que ante un incremento de recursos la asignación y control de los mismos sea cuidada con un mínimo de eficiencia.

• Sólo 46% lleva a cabo algún tipo de auditorías o supervisiones financieras, sólo un 41% lleva a cabo una actividad sistemática de control para disminuir costos, y sólo 21% lleva a cabo estudios en materia tributaria. Es evidente que muy pocos municipios del país (los urbanos medios y grandes) son los que llevan a cabo funciones de gestión financiera, la mayoría sólo lleva a cabo funciones operativas y rudimentarias de ejercicio del gasto, o simplemente improvisan.

• Otro dato indicativo es que 72% de los municipios reconocen haber recaudado menos de un 50% de lo presupuestado, 27% recaudaron entre un 50% y un 85% de lo previsto, y menos de 1% logró recaudar entre 86 y 100% de lo previsto. Se reconoce por parte de los funcionarios municipales la ausencia de sistemas y estructuras administrativas adecuados como el factor que impide el cumplimiento de las previsiones en materia fiscal.

• En cuanto al equipamiento un dato preocupante es que 60% de los municipios del país no tenía ningún equipo de cómputo para el año de 1995. La función de registro contable, cuando se llevaba a cabo, era manual en la mayoría de municipios. Difícilmente se puede pensar en incorporar sistemas administrativos más actualizados sin la existencia de una infraestructura informática mínima, en la actualidad un mínimo equipamiento en la materia no es un avance sofisticado, es una simple herramienta de trabajo.

Este panorama muestra que en la mayor parte de los municipios mexicanos se requiere un profundo esfuerzo por incorporar estructuras y sistemas administrativos adecuados a la nueva realidad municipal. Sin embargo en algunos municipios con mayor nivel de desarrollo, como es el caso de los municipios urbanos, aun cuando buena parte de los problemas mencionados existen, también se observan nuevos problemas.

Por una parte, se han dado experiencias de expansión excesiva de la burocracia municipal, es decir que en un deseo de mejorar la administración y atender de forma más eficiente la crecientemente compleja tarea municipal, se ha intentado modernizar por la expansión del aparato administrativo. Nuevas estructuras se superponen a las anteriores generando un crecimiento horizontal y vertical de las estructuras que lleva más a la complejización de la gestión que a la modernización de la misma. Este dato se corrobora cuando se observa la tasa de crecimiento del gasto administrativo en el nivel municipal, la cual crece más rápido que cualquier otro rubro de gasto de la hacienda. Es posible que en muchos municipios urbanos del país se esté equivocando la estrategia de modernización de los sistemas administrativos, parecería necesario reflexionar más en el diseño de dicha estrategia ¿el reto es reconvertir los aparatos administrativos existentes o superponer nuevos aparatos en los anteriores? Obviamente la segunda opción es más rápida, pero no necesariamente más eficiente, sin embargo parece ser la opción hasta ahora preferida.

Por otra parte, se observa también en este tipo de municipios la incorporación creciente de grupos consultores que en muchos casos ofrecen sistemas de gestión poco probados en el ámbito municipal, se trata de inversiones de alto riesgo que no siempre mejoran la administración, en algunos casos sólo le dan una vestimenta acorde a las modas de la gestión más que una nueva posibilidad de desarrollo. Dicho en otros términos, se compra la solución antes de tener claro el problema de los actuales sistemas de gestión. Parecería necesario insistir más en el diagnóstico de los sistemas de gestión antes de avanzar en la sustitución de los mismos, dado que los costos de incorporar nuevos sistemas poco idóneos o poco eficaces puede generar una ineficiencia mayor que la que se quiere remediar.

Al igual que en los otros casos existe evidencia suficiente sobre este grave problema que aqueja a las administraciones municipales:

• En un país en el que el porcentaje de abastecimiento del agua potable es de 83% y el de drenaje es de 67%, es evidente que los retos para la administración municipal son muy grandes, particularmente para los municipios pobres en los que por ejemplo, sólo 15% de los mismos puede acercarse a las medias nacionales. Debido a ello es que el servicio del agua potable es el que más preocupa a las administraciones municipales (60%), es además al que mayores recursos se le asignan y es considerado el más problemático.

• De igual forma el servicio de recolección de basura genera problemas diversos a la administración municipal. Del total de basura que se genera en el país únicamente se recolecta el 70%, de ese total sólo la cuarta parte se deposita en rellenos sanitarios, el resto se deposita a cielo abierto, en tiraderos clandestinos, en el drenaje o en arroyos y ríos. Este servicio es igualmente considerado por gobernantes y funcionarios locales como altamente problemático.

• Igualmente problemáticos se presentan los servicios de seguridad pública, alumbrado y pavimentación. Cabe mencionar que los sistemas de gestión del conjunto de servicios mencionado poco ha cambiado en las últimas décadas, es de pensar un alto nivel de obsolescencia tecnológica y creciente deterioro de las instalaciones y equipo para atenderlos.

• La prestación directa de los servicios por parte de la administración municipal, tiene un predominio abrumador. Con esto se busca garantizar la prestación del servicio, sin embargo en municipios pequeños prácticamente no se ha explorado la opción de asociación intermunicipal que indudablemente podría ser interesante en la medida que se comparten costos y mantenimiento del equipo. Por otra parte en municipios urbanos muy poco se han explorado opciones de concesión total o parcial a empresas privadas (menos de 1%). La prestación directa sobrecarga la función administrativa del municipio y en ocasiones disminuye su eficacia, aunque cabe mencionar que las opciones alternativas deben ser exploradas cuidadosamente.

Entre los nuevos problemas está precisamente la incorporación de empresas privadas en la prestación de servicios municipales. Es importante abrir la posibilidad de concesión de servicios, las tendencias en el ámbito internacional son a la prestación plural de servicios públicos, combinando prestación directa, empresas privadas concesionarias e incluso empresas cooperativas del sector social; esta fórmula de diversificar las agencias prestadoras de servicio parecería generar niveles de eficacia y eficiencia adecuados. En México no ha sido todavía el caso, hasta hace pocos años sólo en 17 entidades federativas del país se contemplaba un fundamento constitucional para la concesión de servicios municipales.

Sin embargo en el otro extremo, las pocas experiencias de subcontratación o concesión hasta ahora observadas en el país no siempre han sido exitosas; varios parecerían haber sido los problemas. Por una parte la falta de experiencia en crear los instrumentos idóneos (contratos) de concesión ha generado dificultades diversas (falta de claridad en las responsabilidades compartidas, en el ritmo de crecimiento de tarifas, entre otros); por otra parte las administraciones municipales no han desarrollado ni las capacidades, ni los sistemas de control y supervisión de los servicios subcontratados o concesionados, esto ha generado excesos o deficiencias en la prestación del servicio por parte de la empresa concesionaria. Ambas son condiciones previas necesarias para transitar hacia cualquier experiencia de concesión.

El problema de la falta de profesionalización de servidores públicos municipales puede ser igualmente respaldado con evidencia empírica:

• Según el censo municipal, existen 121,676 empleados de base, 155,809 empleados de confianza y 59,550 empleados eventuales en el total de los municipios del país. A partir de este dato se puede pensar que cada año, debido a los periodos de gobierno, alrededor de 60,000 funcionarios municipales (empleados de confianza) se ven afectados por los cambios de gobierno. Desde una perspectiva conservadora se puede pensar que dos terceras partes de estos funcionarios repite con el siguiente gobierno, esto generaría un total de 40,000 funcionarios que anualmente entran a la función municipal. En términos de capacitación se trata de una empresa de gran magnitud, sobre todo por el hecho de que en ausencia de un sistema de servicio civil en el nivel local, ese ritmo de capacitación debería mantenerse permanentemente. Sin embargo lo alarmante es que lejos de atender este reto la capacitación que actualmente se lleva a cabo es prácticamente inexistente.

• Si bien no se tienen datos a nivel nacional, en pequeñas muestras de municipios urbanos se observa que sólo un 5% de funcionarios municipales han hecho una verdadera carrera en la administración municipal (dos o tres periodos de gobierno), 60% nunca habían tenido una experiencia previa en la administración municipal y tienen una antigüedad en el puesto menor a un año, lo cual indica que pese al corto tiempo de permanencia en la administración municipal se dan rotaciones frecuentes al interior de esa corta experiencia, lo cual agrava el problema.

• Tampoco existen datos agregados a nivel nacional sobre el perfil de funcionarios municipales. Si se toma el caso de presidentes municipales, se observa que un 40% tiene una carrera universitaria, un 11% nivel de bachillerato, 15% secundaria o carrera comercial y 33% escolaridad primaria o menos. Este perfil es indicativo también del caso de funcionarios municipales, dado que entre los únicos datos disponibles se observa que menos de 40% de los funcionarios tienen una licenciatura.

• Es importante mencionar que 60% de las administraciones municipales no tiene siquiera un área administrativa especializada en el manejo de recursos humanos. Además sólo un 20% de las administraciones municipales del país lleva a cabo actividades de capacitación y desarrollo de personal.

Lo anterior nos da una idea de la gravedad del problema de la inexistente profesionalización en el ámbito municipal; problema por cierto poco atendido por los niveles federal y estatal de gobierno. En este sentido uno de los nuevos problemas derivados de esta situación se debe a la improvisada estrategia que algunos municipios urbanos llevan a cabo en materia de capacitación. Se trata de cursos poco orientados a las necesidades del personal municipal, es decir de cursos que forman parte de paquetes diseñados para otro tipo de realidades y no expresamente preparados para las diversas áreas problemáticas de las administraciones municipales en cuestión. Difícilmente sin partir de diagnósticos adecuados se podrá atacar los puntos críticos de la capacitación.

Por otro, lado buena parte de las pocas experiencias de capacitación conservan un formato tradicional de enseñanza, lo cual dificulta mucho lograr un nivel de aprendizaje adecuado y adaptado al tipo de problemas que enfrenta un funcionario municipal. Los cursos de formato tradicional y de contenido normativo difícilmente pueden ser de utilidad para participantes que se enfrentan día con día a situaciones de decisión, con información insuficiente, en las que la construcción de soluciones es un proceso negociado con diversos actores y en un contexto de recursos escasos. Es grave el rezago en materia de capacitación, sin embargo sería igualmente lamentable canalizar recursos a un formato de capacitación poco adaptado, en contenido y presentación, a las necesidades más apremiantes de la gestión municipal.

La vida municipal se lleva a cabo en una dinámica de acción inmediata, alejada de la planeación y la previsión. Esto evidentemente genera grandes problemas sobre todo en lo que se refiere al ámbito urbano y ambiental, dado que los costos sociales y económicos asociados a este tipo de sectores, son graves y muy frecuentemente irreversibles. La evidencia de este problema está a la vista:

• De acuerdo a la Ley Nacional de Planeación todo municipio debe elaborar un plan, pero esto no se cumple en la mayoría de los municipios del país. Sin embargo el problema mayor se refiere al papel que juega el plan cuando éste existe. En general el plan se realiza como un requisito burocrático, adopta un carácter muy general y no incluye objetivos claros. Esta situación se vuelve más grave cuando se refiere a planeación o programación de infraestructura urbana, pues ésta, para ser útil, requiere ser específica y tener una perspectiva de largo plazo.

• En algunos casos los planes en efecto han sido elaborados cuidadosamente, sin embargo tampoco así han podido convertirse en un instrumento eficaz para la acción municipal. Sólo un 8% de los municipios urbanos tienen un cumplimiento de planes por arriba del 70% de lo previsto, el resto reconoce tener un nivel de cumplimiento muy por debajo de lo previsto.

• La ineficacia de los planes –cuando existen- puede también explicarse por el hecho de que en sólo 33% de los municipios del país se tiene un área específica de planeación, además en sólo 23% se tiene también una actividad de evaluación y seguimiento. Es decir que en alrededor de 70% de los municipios, las administraciones municipales al carecer de la función misma de planeación, difícilmente pueden establecer una previsión mínimamente ordenada y secuenciada, ni en la asignación de recursos, ni por lo tanto en la organización de un proyecto de gobierno. Incluso no se tienen los elementos para ponderar los resultados de las acciones llevadas a cabo.

• Se mencionaba en otro apartado que en 74% de los municipios no existe un reglamento de planeación, esta falta de un marco ordenador de la planeación lleva al hecho de que en casi 60% de los municipios se reconoce no tener ningún mecanismo de integración de la participación ciudadana en la precaria actividad de planeación. Cuando existe, el plan se realiza muy frecuentemente con la ayuda del nivel estatal de gobierno, es decir se busca tener un documento "correctamente escrito" más que un instrumento de acción que resulte de una integración de las expectativas de los actores municipales.

Como se puede ver el panorama de la planeación municipal es muy precario. Sin embargo también se observan en el otro extremo nuevos problemas. Algunos municipios urbanos han incorporado sistemas de planeación estratégica altamente flexibles y dinámicos, esto evidentemente supera el problema de la elaboración burocrática del plan, lo hace más útil y permite tener una visión de largo plazo sobre la acción inmediata de la administración municipal. El problema que se comienza a observar es el de una tendencia a privilegiar en el proceso de planeación la opinión y preferencias sólo de determinados grupos. Es momento de buscar sistemas de planeación que generen equilibrios al menos en la captación de preferencias de los ciudadanos y evitar el surgimiento de sistemas de planeación técnicamente interesantes pero políticamente cerrados a buena parte de la población.

Otro de los nuevos problemas que se pueden mencionar se refiere al comportamiento que se observa en la asignación de los fondos de infraestructura social que el ramo 33 ha canalizado en forma bastante autónoma a los municipios del país. En el primer año de su ejecución (1998), se habían incrementado notoriamente las inversiones en pavimentación y urbanización en las cabeceras municipales relegándose obras de infraestructura para el agua potable y caminos tanto en la cabecera como en el resto de las comunidades. Es muy probable que la falta de sistemas de planeación en la expansión de la infraestructura urbana esté generando una adaptación de dicha expansión a criterios de rentabilidad política.

Tradicionalmente poco se ha reconocido al nivel municipal de gobierno como aquél prioritariamente preocupado y responsable del desarrollo local. Esta tarea ha sido asumida en algunos casos por agencias gubernamentales federales y más frecuentemente por los gobiernos estatales. Si bien el nivel municipal por su fragilidad ha estado poco preparado para asumir esa función, también es cierto que pocos espacios se le han permitido asumir en este sentido. Los nuevos tiempos en lo económico, en lo político y en lo social, muestran tanto en México como en el resto del mundo, que los gobiernos locales deben asumir una gran responsabilidad en el desarrollo. Se reconoce en la actualidad que buena parte de las fallas del desarrollo se deben a que éste ha querido ser encauzado desde arriba, sin entender las dinámicas micro-regionales;sin embargo es muy frecuente que tampoco los gobiernos locales hayan entendido esto. Hay evidencia de las dificultades para que los municipios mexicanos asuman un mayor protagonismo en el desarrollo local:

• Los recursos económicos con los que cuentan la mayoría de los municipios del país dificultan una mayor presencia en proyectos de desarrollo. Más de 70% de los municipios del país canalizan casi 80% de sus recursos al pago de nómina, los márgenes para llevar a cabo proyectos de inversión para el desarrollo son prácticamente inexistentes, dado que este tipo de proyectos muy frecuentemente requieren recursos importantes.

• La tradición de los gobiernos locales en México es la de buscar la autosuficiencia para así lograr la autonomía. Cualquier instancia de coordinación con otros gobiernos municipales genera el temor de pérdida de autonomía. De igual forma cuando se lleva a cabo algún proyecto en coordinación con el ámbito estatal, esto se hace por subordinación política más que por interés de generar redes de acción regional. La realidad internacional muestra que es por la vía de la interacción y construcción de redes de cogestión y cofinanciamiento -a partir de un enfoque de gobierno multiniveles- como se puede fortalecer el desarrollo local y no por la vía de la búsqueda de autosuficiencia. Este desinterés por crear instrumentos y redes de gestión del desarrollo es difícil de erradicar dado que está instalado en la cultura misma de la acción gubernamental. No bastará por tanto con crear los instrumentos, el problema es generar un cambio en las tradiciones locales.

La Agenda para la Reforma Municipal es un proyecto de alcance nacional cuyo objetivo consiste en formar una base de información sobre temas municipales de actualidad. Para llevar a cabo esta tarea, se han realizado revisiones documentales y bibliográficas, foros regionales, entrevistas y talleres estatales para identificar los principales problemas, inquietudes de los actores y demandas principales de la población sobre el entorno municipal.

La organización de la Agenda se compone de cuatro secciones, cada una con sus respectivos temas y tópicos, los cuales tratan de englobar el conjunto de información que se ha recabado hasta el momento. La organización y gestión de la administración municipal es una de las secciones que compone la Agenda para la Reforma Municipal, las restantes tres secciones son: Estructura financiera del ayuntamiento y coordinación fiscal; Integración política del ayuntamiento y participación ciudadana; y, Competencias y coordinación intergubernamentales.

En una primera etapa del proyecto, la cual consistió en el acopio de información bibliográfica y documental, foros regionales y entrevistas, se recopilaron 2934 propuestas divididas en las cuatro secciones, de las cuales 589 (20%) corresponden a la sección de organización y gestión de la administración municipal. Al culminar esta etapa, se realizó una publicación en 1998, en la cual se describe el proceso realizado y se presentan el total de propuestas por secciones.

En una segunda etapa se llevaron a cabo talleres estatales sobre la Agenda Municipal, cuyo objetivo fue recopilar las principales inquietudes y problemas sobre la realidad municipal actual. En estos talleres participaron toda clase de actores que tienen relación con el entorno local, desde presidentes municipales, regidores, diputados, senadores, académicos, funcionarios estatales, directores de área, estudiantes y población en general. De esta etapa, hasta el momento se cuenta con la información de ocho estados: Durango, Hidalgo, Tlaxcala, Chihuahua, Estado de México, Jalisco, Zacatecas y Querétaro.

Como ya se mencionó, para efectos de este documento se analizaron las propuestas correspondientes a la sección de organización y gestión de la administración municipal en ambas etapas mencionadas, formando un total de 844 propuestas a analizar (584 propuestas de la primera etapa y 260 de la segunda). El total de propuestas se dividió en los seis temas descritos en la primera sección, es decir: Marco normativo y función reglamentaria, Modernización de la administración municipal, Gestión de los servicios públicos municipales, Profesionalización del servidor público, Planeación del desarrollo urbano y ambiental y, Desarrollo regional y municipal.

La información obtenida puede observarse en el Cuadro 1. Como se puede ver, en la actualidad los principales problemas y preocupaciones de los actores municipales en el marco de esta agenda se refieren a los aspectos administrativos relacionados al crecimiento urbano y a los aspectos normativos de la administración municipal. El mayor peso lo ocupa el tema correspondiente al desarrollo urbano y ambiental con 23%, seguido de aspectos relacionados al marco normativo con 20%, modernización 17%, profesionalización del servidor público 15.4%, desarrollo regional y municipal 14% y servicios municipales 10.8%.

CUADRO 1

CONJUNTO DE PROPUESTAS DE LA AGENDA:

(División por temas)

Una vez clasificadas las propuestas se procedió al análisis de las mismas. Con el objeto de tener una idea más clara del tipo de propuestas, en los siguientes apartados se presentan algunas que desde nuestro particular punto de vista, son representativas del conjunto. El anterior criterio se basó en la frecuencia con la que este tipo de ideas se plantearon. Cabe mencionar que buena parte de estas propuestas se sintetizan para fines de la presentación en este documento.

En general se puede observar una correlación entre los problemas más graves de la administración municipal -los cuales fueron presentados en la primera sección del documento a partir de datos sobre la realidad municipal mexicana- y la percepción de los actores sobre la gravedad de los mismos. Sin embargo hay algunos matices interesantes a resaltar. Además se incorporan en esta sección algunas referencias a la factibilidad de las propuestas mencionadas y al afinamiento de estrategias.

En este tema se incluyeron las propuestas referidas a aspectos relacionados a la modificación o creación de leyes o reglamentos, facultades legislativas de los ayuntamientos y sus funcionarios, derechos ciudadanos y partidos políticos. Algunas de las propuestas más representativas son las siguientes:

• "Aumentar las competencias municipales. Que el ayuntamiento no sólo expida reglamentos sino leyes para el ámbito municipal. Se trata de darle al municipio realmente un nivel de poder público, acrecentar su autonomía respecto a las otras instancias, aumentar las capacidades de diseño institucional y quitarle al municipio la apariencia de categoría inferior".

• "Llevar a cabo una reforma del artículo 115 Constitucional que precise: a) Elección popular del Síndico; b) Que el síndico represente legalmente al municipio, los intereses de la población y la aplicación de las leyes en el ámbito municipal. Con esto se lograría reformar la interacción política del ayuntamiento mejorando la participación social y además el Síndico recobraría la plenitud de sus funciones".

• "Es necesario reformar la legislación municipal, a fin de que las sanciones impuestas por la violación a la reglamentación municipal sean determinadas por la dirección de la materia que se trate. Si la infracción es en materia de construcciones, la sanción sería impuesta por la dirección municipal de desarrollo urbano y obras públicas, el particular podrá combatir dicha sanción ante la instancia autónoma de juez administrativo municipal, el cual con absoluta imparcialidad podrá determinar la legalidad o ilegalidad de la sanción impuesta al particular".

• "Legislar en favor de que la administración municipal facilite que las comunidades planeen y conduzcan su propio desarrollo en corresponsabilidad con los gobiernos locales".

Se observó que las propuestas se concentraron principalmente en la modificación a leyes o reglamentos. Los actores del ámbito municipal manifiestan su preocupación por la falta de aplicación de reglamentos y leyes, por lo tanto se indica la necesidad de modificar algunos artículos o adicionar cláusulas. Principalmente se refieren al artículo 115 de la Constitución Política Mexicana y a las leyes orgánicas municipales del nivel estatal.

Otro porcentaje importante de este tema lo ocupa el de creación de leyes o reglamentos y se enfoca en gran medida a los servicios públicos como limpia, donde se plantea la necesidad de contar con elementos que permitan llevar un orden en la prestación bajo ciertas normas. Se menciona también la necesidad de que el municipio cuente con facultades legislativas para crear su propia normatividad, ya que se argumenta que los municipios tienen las capacidades e información suficientes para llevar a cabo el proceso. No obstante, se reconoce que también se requeriría de nuevas unidades administrativas y personal capacitado. Por último, aunque en menor frecuencia, se realizaron propuestas para proteger los derechos ciudadanos de los habitantes de los municipios.

Llama la atención la ausencia casi total (sólo cinco propuestas en un total de 169 para este tema, cuadro 2), sobre la revisión de la relación entre el presidente municipal y el cabildo. Al parecer más allá de los problemas de centralización del poder de decisión en manos del presidente municipal, aspecto que ha sido discutido en diversos estudios y foros de análisis, la relación al interior de los cabildos no se vive como un proceso crítico para la reforma municipal.

Las propuestas que surgen identifican claramente los problemas más graves: un difuso y ambiguo marco normativo en el artículo 115 constitucional; insuficiencia y atraso en leyes estatales en la materia; debilidad y deficiencias técnicas en el marco reglamentario municipal. Además se hace énfasis en la fragilidad institucional para la construcción de un marco normativo adecuado: un congreso federal muy alejado de la realidad municipal, congresos locales poco interesados y ausencia de funciones legislativas por parte del nivel municipal.

Sin embargo el énfasis en este nivel de la problemática impide avanzar en el nivel de propuestas sobre cómo aprovechar de una manera más intensiva las capacidades, si bien muy limitadas, que el gobierno municipal ya posee actualmente. Se menciona poco el hecho -observado en el diagnóstico inicialmente presentado- que muy pocos municipios actualmente son capaces de crear o actualizar su marco reglamentario pese a que esto no requiere esperar reformas mayores. Es decir, el conjunto de propuestas es dominantemente de carácter exógeno y pocas ideas en el nivel de estrategias endógenas para la reforma en materia de normatividad.

Es evidente que sin un cambio en el marco general (federal y estatal) poco se puede avanzar en ámbito municipal, el problema es que en este tema domina una visión de lo "irremediablemente externo" de las soluciones posibles; además las propuestas que más frecuentemente son mencionadas son de carácter estructural y muy posiblemente de mediano o largo plazo. Aun así es interesante observar algunas propuestas centradas en acciones inmediatas, es decir, la capacitación en materia jurídica y en los instrumentos para actualizar el marco reglamentario, o el imaginar mecanismos para aplicar correctamente los reglamentos, los cuales, se reconoce, aun cuando existen son muy discrecional e ineficazmente aplicados.

La factibilidad de esta agenda de propuestas estaría sujeta a la necesidad de iniciar una profunda y ordenada reflexión sobre el tipo de federalismo que la Constitución debe precisar. Cuando se menciona por ejemplo que el nivel municipal debe poder legislar, se está implicando modificar la naturaleza misma del federalismo mexicano. Esta tarea se ha dejado de lado, cada reforma -como las recientemente realizadas al artículo 115- si bien solucionan algunos problemas, dejan muchos otros abiertos o incluso introducen nuevos problemas. Sólo será factible avanzar en esta agenda de propuestas a través de un foro legislativo sobre el nuevo federalismo mexicano, a partir de este marco se procedería a reformar diversos artículos constitucionales que hacen referencia al tema, posteriormente las legislaturas estatales deberían iniciar sus propios procesos de revisión y actualización de las leyes estatales. En esta discusión parece imposible avanzar sin precisar en la Constitución la heterogeneidad municipal, la idea de legislar a nivel municipal parece sugerente en el caso de municipios urbanos o metropolitanos, sin embargo no parecería viable en municipios más pequeños.

Sobre los cambios que internamente debe introducir el municipio la factibilidad es mayor. Efectivamente se requiere de un esfuerzo de capacitación en la materia, en materia de actualización reglamentaria no se ve el porqué habría que esperar a las grandes reformas. En este sentido los gobiernos estatales deberán constituirse en los impulsores del proceso apoyando técnicamente a los municipios en este esfuerzo.

En el corto plazo la capacitación en materia reglamentaria debería ser una prioridad impulsada conjuntamente por el nivel estatal de gobierno e incluso por los congresos locales; parecería urgente explotar al máximo las capacidades normativas internas de gobiernos municipales con el fin de tener marcos reglamentarios actualizados y que abarquen el conjunto de las responsabilidades de una administración municipal (reglamentos internos, reglamentos de servicios, de ejercicio y control del gasto, de regulación del suelo, de seguridad pública, entre otros). En espera de las grandes reformas hay mucho que se puede hacer por actualizar y vigorizar el marco reglamentario de los municipios.

En el mediano plazo es necesario emprender las reformas constitucionales que precisen el tipo de federalismo mexicano y el papel de estados y municipios en materia legislativa; es necesario clarificar la naturaleza y tipo de responsabilidades por cada orden de gobierno con el fin de regular con claridad las relaciones intergubernamentales. A partir de la propuesta y acciones del "nuevo federalismo" mexicano indudablemente se ha avanzado, sin embargo en la actualidad existe una legislación constitucional contradictoria y ambigua. Es indispensable convocar a un foro legislativo sobre el federalismo mexicano en el que los legisladores federales y locales asuman la responsabilidad de dar una coherencia al marco constitucional federal y estatales.

En el mediano plazo se deberá avanzar igualmente en la diferenciación por tipo de municipio. Los municipios metropolitanos y urbanos grandes podrían llevar a cabo funciones legislativas en materia urbana, los medianos y rurales es posible que deban mantener sólo una función reglamentaria por el momento, aunque su representación en congresos locales deberá ser objeto de reformas que garanticen esta posibilidad o en los estados que ya existe, puedan efectivamente llevarla a cabo.

Se agruparon aquí los temas referentes a procesos de modernización, simplificación de trámites, sistemas de evaluación y control, descentralización de funciones, elaboración de programas de trabajo, sistemas de calidad y sistemas financieros. Entre las propuestas se pueden mencionar las siguientes:

• "Es necesario transformar a la administración pública municipal en una organización eficaz, eficiente y con una arraigada cultura de servicio para coadyuvar a satisfacer cabalmente las legítimas necesidades de la sociedad".

• "Impulsar la aplicación de la planeación y la programación con tecnologías adecuadas que propicien la descentralización y posibiliten una real autonomía en la toma de decisiones del municipio".

• "Los gobiernos municipales pueden mejorar su desempeño atendiendo el período de su gestión, destacando en ese aspecto el contar con información que permita mejorar la toma de decisiones. Esto se lograría si el municipio cuenta con indicadores de operación y económicos de otros municipios del país, que permitan su comparación, análisis y evaluación objetiva. Para ello se requiere diseñar un sistema de información.... labor que se encomienda sea llevada a cabo por una institución docente o especializada en el tema municipal".

• "Impulsar un programa de desarrollo institucional municipal para modernizar equipo, instalación y sistemas, así como la instrumentación de un proceso de capacitación y asesoría permanente".

• "El saneamiento del ejercicio de gobierno y del aparato municipal, exige un conjunto de acciones como: Sistemas de control de cumplimiento de programas en tiempo y forma. Estos mecanismos son todavía incipientes. En ocasiones formar una comisión, que dependa directamente del presidente municipal, es muy eficaz; en estos casos los integrantes pueden ser miembros de diferentes sectores del ayuntamiento, o elegidas especialmente por su idoneidad y por su confiabilidad. Para que dichos mecanismos funcionen es necesario siempre integrar un participante con perfil técnico. Lo que es importante es ir introduciendo una forma de planificar que permita esta evaluación: fechas, plazos, niveles de calidad, de cantidad etc., es decir indicadores concretos".

• "La organización del municipio permite la creación de un departamento de calidad que bien puede depender de la secretaría municipal o de cualquier otra dependencia de la administración. Este departamento será el encargado de modificar la forma de pensar del funcionario público..... que modifique el perfil cultural de la administración, y que propicie que la comunidad se vea favorecida por un municipio que brinde servicios de calidad, y no sólo municipios que se preocupen de aumentar sus ingresos, pero alejados por completo de la confianza y de las necesidades de sus habitantes"

Las propuestas relacionadas con este tipo de agenda son diversas. Los funcionarios municipales participantes, por ejemplo, insisten en la importancia de contar con instrumentos que permitan mejorar la organización y funcionamiento de los procesos administrativos para contar con un mejor lugar de trabajo y atender de manera eficiente y eficaz las necesidades de la población. Entre los principales sistemas de gestión que según los participantes se deben adoptar, se encuentran los de control y rendición de cuentas y los sistemas de evaluación, tanto para programas y funciones como para los actores participantes en los ayuntamientos. Existe una preocupación creciente por enterar a la población de las actividades y manejo de recursos para entregar cuentas claras en cada periodo de gobierno.

Por otra parte se propone la incorporación de sistemas de gestión que den lugar a la incorporación de la calidad como criterio de la acción administrativa y de la misma manera se insiste sobre la necesidad de fortalecer la infraestructura de apoyo de la administración municipal. Cabe mencionar también que siendo la propuesta de iniciar procesos de modernización administrativa la más frecuente (cuadro 2), poco se detalla el tipo de proceso sugerido, particularmente si debe ser responsabilidad de los propios gobiernos municipales o del nivel estatal o incluso del federal.

La correlación entre problemas y propuestas es también importante en este tema. Se reconoce de manera dominante que la mayor parte de las soluciones están en el propio nivel municipal de gobierno, es decir se trata de una agenda de carácter endógeno. Si bien se insiste sobre la necesidad de contar con mayores recursos para capacitación, equipamiento, e incorporación de nuevos sistemas de gestión, se asume que la imaginación de las reformas pasa en buena medida por autoridades y funcionarios del municipio.

El problema que se observa en el conjunto de propuestas revisadas en este tema es el carácter general de las mismas, entre las ideas específicas que se mencionan está la incorporación de sistemas de control y evaluación, de equipo informático que permita avanzar a sistemas administrativos más sofisticados, y de sistemas de calidad en la atención de servicios. Se puede ver que éstas propuestas corresponden directamente a los problemas más graves que se mencionaron en el diagnóstico de la primera sección, sin embargo pocas referencias se encontraron con relación a la estrategia de financiamiento para la modernización administrativa, las únicas referencias insisten en la necesidad de recibir "más recursos".

La factibilidad de las propuestas, como en el caso anterior, tiene que ver con el tipo de municipio. Es indudable que en municipios urbanos grandes se puede imaginar la incorporación de sistemas de control de gestión, de calidad, de planeación estratégica, entre otros, al igual que avanzar en disponibilidades crediticias para el equipamiento de sistemas de información; sin embargo en el caso de municipios medios (urbanos chicos o semi-urbanos), se requiere más bien el reordenamiento de los sistemas administrativos para que lleven a cabo las funciones eficientemente aun cuando sea con los sistemas de gestión ya existentes; por último en el caso de municipios pequeños de tipo rural, se trata de establecer un orden mínimo en las funciones básicas, rutinas administrativas poco sofisticadas pero claramente ordenadas, en relación al equipamiento éste deberá ser financiado por el nivel estatal.

Sobre el financiamiento de los programas de modernización administrativa parecería necesario crear bolsas presupuestales federales que sean otorgadas a los gobiernos estatales condicionadas a que en un alto porcentaje se otorguen al nivel municipal, sólo de esta forma los gobiernos estatales tendrían un verdadero incentivo para promover la modernización administrativa municipal.

Si bien buena parte de la agenda para la modernización de sistemas administrativos está conformada por acciones que la administración municipal puede llevar a cabo internamente, es poco lo que puede llevar a cabo en el corto plazo, posiblemente el iniciar procesos de reordenamiento administrativo interno es algo de lo que se puede implementar de inmediato, procesos que por cierto en experiencias estudiadas han mostrado tener un gran impacto en la eficiencia administrativa. Sin embargo para instrumentar reformas mayores es necesario pensar en procesos de mediano plazo que incluyan la formación de funcionarios municipales. La capacitación previa de funcionarios es una condición necesaria para llevar a cabo la incorporación de sistemas administrativos, es necesario recordar que los sistemas y técnicas administrativas, así como el equipo asociado a las mismas, son sólo herramientas de trabajo para los funcionarios y empleados municipales. Sin esperar a llevar a cabo una capacitación previa, difícilmente la inversión en equipo y grupos consultores tendría un impacto real en el mejoramiento de la gestión interna. No hay técnicas administrativas mágicas, llámense planeación estratégica, calidad total, reingeniería o cualquier otra. Lo único que existe es un conjunto de técnicas apropiadas a determinadas situaciones y que logran convertirse en herramientas para los miembros de la organización que quiere reformarse, es por ello que la reforma de sistemas comienza por quienes van a instrumentarla.

En este tema se concentraron las propuestas relacionadas con los sistemas de gestión de servicios, concesiones, procesos de licitación y control, cobro, modernización en la producción del servicio, sistemas de información, apoyo técnico; además se incluyeron aquí algunos aspectos del manejo de los fondos del Ramo 26 y 33. Las siguientes propuestas son representativas de este tema:

• "Ante la realidad existente en la prestación de servicios por parte de los municipios (limpia, seguridad, agua potable, urbanización, entre otros) consistente en escasez de recursos, deficiencia, falta de planeación y administración y en ocasiones corrupción, se hace necesario realizar una profunda revisión de la forma como han venido operando estos servicios de tal manera que se pueda tener un diagnóstico preciso que identifique fortalezas, debilidades y retos, como parte de una planeación estratégica; es decir que establezca objetivos, metaestrategias y líneas de acción, así como los mecanismos de evaluación y seguimiento que garanticen servicios eficientes y de calidad a la ciudadanía".

• "Los servicios públicos deben justificarse en la medida que atiendan carencias y solucionen demandas sociales. Los servicios son públicos porque su cobertura debe englobar a toda la población. Debe existir una relación muy estrecha entre los conceptos de eficiencia, efectividad y eficacia en términos políticos y de calidad de los servicios públicos".

• "Concesionar el servicio de limpia. Dado que las autoridades municipales tienen actualmente la responsabilidad de los servicios públicos y dado que el servicio de limpia requiere de mayor participación social y de mayores recursos, se sugiere que los presidentes municipales revisen su legislación para ver en que términos está estipulado lo referente a concesionar los servicios públicos".

• "Concesionar los servicios públicos a grupos ciudadanos para su operación o que éstos actúen como organismos de vigilancia de su operación".

• "Existen irregularidades en el cobro de los servicios, dado que ciertos contribuyentes y usuarios - sobre todo comerciantes - que están afiliados a determinadas organizaciones logran una reducción en los pagos.... es necesario reglamentar y cumplir para evitar la discrecionalidad...".

• "Depositar siempre el mando de la fuerza pública municipal en las autoridades municipales, ya que el municipio es quién más conoce las necesidades de prevención y seguridad de la población".

Las propuestas se concentraron en gran medida en la modernización en los sistemas de prestación de los servicios. Se considera que existe una necesidad apremiante por mejorar dichos sistemas y así estar en condiciones de cubrir las necesidades de la población. Se insiste sobre la necesidad de contar con información para introducir nuevos instrumentos como la concesión o subcontratación, los cuales podrían mejorar el servicio, ampliar la cobertura y disminuir los problemas financieros de los ayuntamientos, que en muchos de los casos cuentan con cuantiosas deudas debido al cobro deficiente y a procesos obsoletos para el manejo y atención de las demandas actuales.

Buena parte de las estrategias sugeridas para la modernización se refieren a esquemas de prestación delegada de los servicios, este es un dato interesante que no se daba con la misma intensidad hace unos cuantos años. Cabe mencionar que el tema de la seguridad pública preocupa ampliamente por la frecuencia de propuestas, sin embargo al tratarse de un tema complejo las ideas que se sugieren son muy generales.

El tema de gestión de los servicios municipales presenta de igual forma una gran coincidencia entre los problemas observados y las propuestas más frecuentes. La agenda de propuestas sobre este tema se ubica en buena parte en el ámbito interno de la administración municipal, modernizar sistemas, actualizarlos tecnológicamente, expandir la capacidad de gestión y prestación de los servicios. Es en el terreno del financiamiento de este proceso de modernización en el que se hacen referencias fundamentalmente al ámbito externo del gobierno municipal, si bien se reconoce que parte de los recursos del ramo 33 han ayudado, se insiste en la necesidad de mayores recursos.

Parecería necesario nuevamente en este sentido hacer referencia a las estrategias por tipo de municipio. En municipios grandes y metropolitanos es necesario incluir con mayor determinación en el nivel de propuestas la necesidad de mejorar los sistemas de cobro de los servicios, esto no necesariamente se refiere al incremento, sino fundamentalmente a la eficacia en el cobro y a la eliminación de excepciones. Esta capacidad en este tipo de municipios para generar recursos permitirá realizar inversiones sobre los sistemas administrativos asociados a la prestación de servicios. En el caso de municipios medios se requiere tanto mejorar la eficiencia en el cobro como la disponibilidad de fondos adicionales para el mejoramiento de la infraestructura para la prestación de servicios. En este punto es de llamar la atención la ausencia de propuestas relacionadas a la banca de desarrollo, lo cual es un indicador de la total desconexión entre instituciones de fomento y municipios, este tipo de propuestas llevarían indudablemente a una reforma profunda en las instituciones crediticias de fomento. Por último en el caso de municipios pequeños es claro que las reformas en este sentido deberán impulsarse por la vía de la asociación municipal y de financiamientos por parte del nivel estatal.

En los temas de esta agenda cabe señalar el alto número de propuestas sobre la idea de avanzar hacia sistemas que mezclen opciones públicas y privadas en la prestación de servicios. Si bien esta propuesta sólo parecería viable para municipios urbanos del país, se deriva de ella la posibilidad de imaginar otras modalidades para municipios medianos y pequeños, que pasan por la cogestión de los servicios con grupos de la población, o la formación de cooperativas locales. En todas estas opciones la factibilidad dependerá del desarrollo de instrumentos jurídicos de concesión que permitan una mayor confianza entre los participantes, además es claro que los gobiernos municipales deben desarrollar previamente a este tipo de soluciones, una capacidad para regular y supervisar los servicios que serán concesionados. La experiencia internacional muestra, y ha sido el caso en México, que sin una capacidad administrativa y técnica de supervisión por parte del gobierno municipal, cualquier opción de delegación de algún servicio, puede tender al fracaso.

En el corto plazo para municipios urbanos el orientarse al mayor saneamiento financiero posible de los servicios municipales mediante el cobro eficiente y el llevar a cabo un diagnóstico de eficacia y cobertura de los mismos, parecerían ser las prioridades. Los municipios rurales por su parte, con la ayuda del nivel estatal de gobierno deberán emprender igualmente un diagnóstico de las diversas áreas de servicio con el fin de clarificar magnitud de problemas y tipo de necesidades. En el mediano plazo avanzar en programas para la modernización de servicios mediante créditos (para el caso de municipios urbanos) o mediante apoyos federales y estatales (para el caso de municipios rurales), permitiría una renovación paulatina de la infraestructura de servicios. Igualmente en el mediano plazo se deberá avanzar en las reformas necesarias para hacer de la concesión de servicios o de la asociación de municipios pequeños con este fin, mecanismos cotidianos de prestación de servicios, previos esfuerzos de capacitación en la materia.

En este tema se agruparon las propuestas relacionadas a la capacitación y actualización de los servidores municipales, así como a la creación de instituciones que se encarguen de realizar estas funciones. Las siguientes propuestas son representativas de los temas tratados en este apartado:

• "Iniciar un servicio civil evaluando de inmediato la calidad y los conocimientos de los funcionarios, y otorgar, en su caso, un certificado de permanencia, el cual tendrá cierta duración, y el cual se prorrogaría a partir de concursos... esto garantizaría la estabilidad en el empleo, además de que motivaría al empleado y funcionario a su permanente capacitación".

• "Implementar un servicio civil de carrera que permita a los municipios del interior del estado, particularmente los más pequeños, gozar del beneficio que representa la profesionalización de la administración pública. Estudiar la posibilidad de un servicio civil coordinado entre los ayuntamientos de escasos recursos".

• "Es necesario e indispensable, que todos y cada uno de los ayuntamientos cuenten con una dirección de recursos y administración de personal. Esta dirección será la encargada de la selección, entrevista, examen y aprobación de todos los aspirantes a ocupar un puesto o cargo, dentro de la administración municipal a partir de métodos y técnicas previamente establecidos, con el fin de detectar al personal idóneo para desempeñar tal puesto".

• "Los gobiernos municipales pueden mejorar su desempeño atendiendo el período previo al inicio de su gestión, destacando en ese aspecto apoyar el servicio civil de carrera, en especial en los niveles de jefe de departamento y dirección".

• "En cualquier tipo de sistema de servicio civil que se implemente se propone que las recategorizaciones de los empleados sean tomando en cuenta la capacidad personal, y no únicamente la antigüedad".

Como era de esperarse se observa un fuerte interés en la instauración de un servicio civil de carrera, sin embargo es importante destacar que debido a las dificultades de este tipo de soluciones, un número todavía mayor de propuestas (cuadro 2) se inclinan por el establecimiento inmediato de programas de capacitación y actualización tanto para presidentes municipales como para funcionarios de todos los niveles. Esto si bien no resuelve estructuralmente el problema, permite avanzar actualizando a los funcionarios en las innovaciones y cambios tanto legales y tecnológicos como administrativos que suceden en el entorno local. Los actores municipales muestran gran interés por contar con elementos técnicos y perfiles de personal adecuados a las funciones del municipio, se insiste también en mantener sistemas de incentivos para mejorar el trabajo y premiar el buen desempeño.

El caso de las propuestas sobre el tema de profesionalización del servidor público muestra también una correlación con el tipo de problemas presentados en la primera sección. La idea de avanzar en la instauración de un sistema de servicio civil de carrera en el ámbito municipal se menciona con insistencia. Estas propuestas no hacen mayor referencia a los niveles de gobierno implicados en el proceso, pero es indudable que cualquier propuesta de un sistema de servicio civil en el nivel municipal podría venir tanto del nivel federal como del estatal, de hecho parecería ser más factible que sean los estados los que promuevan este tipo de reformas.

La otra idea dominante en este tema es la de emprender esfuerzos sistemáticos de formación continua mediante la capacitación y actualización del personal municipal. Desafortunadamente no se profundiza en este tipo de propuestas respecto al formato, temas y orientación que dicha capacitación debería adoptar, queda claro que para avanzar en esta empresa se requiere iniciar por la realización de un diagnóstico a nivel nacional, sobre las necesidades de capacitación en municipios pequeños, medianos y grandes.

Del análisis del conjunto de propuestas y problemas de la administración municipal, se deriva que la formación y profesionalización del personal del gobierno local es una condición necesaria y casi siempre previa a la modernización del marco normativo, a la modernización de sistemas administrativos, o de prestación de servicios, o de planeación urbana y del desarrollo local. Es decir que el conjunto de la agenda de reforma administrativa del municipio depende en buena medida de este aspecto. Es por ello que el arranque de un sistema nacional de formación continua a nivel municipal, deberá ser una acción inmediata. Se puede decir que las deficiencias en el nivel de profesionalización del personal son un cuello de botella para el conjunto de la reforma administrativa municipal.

Para poder llevar a cabo una acción nacional importante en materia de capacitación se requiere un diagnóstico de necesidades por tipo de municipio (metropolitano, urbano, medio o rural) y por región. A partir de dicho diagnóstico se requiere desarrollar los materiales de formación adecuados involucrando a las instituciones educativas y de capacitación que han desarrollado estudios y propuestas al respecto. Por último el financiamiento de dicho programa deberá constituirse a partir de bolsas cofinanciadas entre gobierno federal y estatales.

Las propuestas incluidas en este tema se refieren a lo relacionado con planeación del desarrollo desde creación de organismos, participación ciudadana, consejos de planeación, vinculación con otras instituciones, relaciones intergubernamentales, garantizar calidad de vida, adquisición de vivienda y gestión ambiental. Algunas de las propuestas más representativas se presentan a continuación:

• "Los planes de desarrollo municipal parten del área administrativa verticalmente, es necesaria una planeación participativa, una planeación donde concurra la población, se hagan de verdad foros municipales, locales, de barrio, en donde todo el conjunto que conforma un municipio pueda elaborar con sus prioridades lo que es el Plan de Desarrollo Municipal, que la misma población pueda jerarquizar cuáles son las tareas prioritarias del Plan, y que se puedan asegurar presupuestos para esos Planes de Desarrollo Municipal".

• "Utilizar las encuestas permanentes de empleo del INEGI para la actualización de información demográfica".

• "El desarrollo urbano debe atender al ordenamiento territorial a favor de una distribución equilibrada de las actividades y la población en el país, con el fin de satisfacer los requerimientos derivados de las actividades urbanas y de las necesidades de su población".

• "Crear instituciones certificadas en planeación del desarrollo (aprobadas por su capacidad técnica), como instancias para apoyar a los municipios sin capacidad técnica propia".

• "Establecer y desarrollar un Sistema Estatal de Información Ambiental que recoja la amplísima variedad de datos en este rubro, particularmente en relación con recursos naturales, llevar a cabo monitoreos de contaminación, actualización jurídico-ambiental, padrón de fuentes contaminantes, registro de prestadores de servicios ambientales, almacenes, rellenos sanitarios, centros de acopio, transportistas de residuos, entre otros. Desde luego, las administraciones municipales se convertirán en administradores fundamentales de la información que alimente al sistema".

Como se puede ver en este tema destacan las propuestas que tratan sobre la necesidad de contar con planes y programas específicos para la realización de acciones. Se insiste en este sentido en avanzar en sistemas de planeación a partir de diagnósticos que sirvan de guías para detectar las necesidades y con base en ellas definir prioridades. Igualmente se mencionan propuestas sobre el proceso de planeación, el cual deberá ser más abierto y participativo.

Otro de los tópicos que más resaltan en este apartado es el de gestión ambiental (cuadro 2), en el que se nota una importante preocupación por involucrar al municipio en la conservación de los recursos naturales, mejorar las condiciones del medio ambiente, procurar el ordenamiento ambiental y crear organismos encargados de llevar a cabo estas funciones. Se puede detectar con frecuencia el tema del desarrollo sustentable como una responsabilidad deseable de los ayuntamientos.

En algunas propuestas se menciona también como importante la mejora de los consejos de planeación del desarrollo o COPLADES, ya que su funcionamiento según se menciona en repetidas ocasiones, dista mucho de su función original, se plantea darles mayor campo de acción e integrar a la población de una forma más activa, además de mejorar su organización interna. Finalmente, y muy vinculado a lo anterior, las relaciones intergubernamentales también cobran interés al mencionarse que es indispensable relacionar al municipio con los otros dos niveles de gobierno sobre todo en cuanto a recursos económicos, aunque se menciona que en lo relacionado a la planeación y detección de necesidades el ayuntamiento requiere de mayor autonomía.

En materia de planeación urbana y ambiental buena parte de las propuestas se refieren al ámbito interno de la administración municipal, se requiere desarrollar mayores capacidades técnicas y normativas para llevar a cabo una planeación eficaz. Sin embargo para dar factibilidad a dichas propuestas es evidente que se requiere también de la participación corresponsable del nivel estatal. Buena parte de las bases de datos y de las capacidades técnicas para la planeación urbana y ambiental pueden ser provistas por el nivel estatal.

Por otra parte, en materia ambiental se requeriría un conjunto de reformas federales para otorgar al nivel municipal una mayor responsabilidad en la planeación y supervisión de programas ambientales, hasta ahora muy concentradas por cierto en el nivel federal. Avanzar en esta materia requiere de un plazo mayor, aunque ya se observa en la actualidad que varios municipios asumen un mayor compromiso mediante reglamentos específicos, se trata pues de un aspecto que involucra reformas externamente inducidas pero que también requiere de reformas internamente diseñadas. En este ámbito de igual forma se requiere diferenciar tipos de municipios, es indudable que en el momento actual varios municipios urbanos y metropolitanos podrían asumir mayores funciones, sin embargo es difícil pensar que los municipios pequeños lo puedan hacer de la misma manera. La reflexión por tipo de municipio permitiría avanzar en los grados de corresponsabilidad que programas ambientales deberían tener en su diseño y ejecución.

Este tema incluye, por un lado, propuestas relacionadas a la integración regional, creación de organismos, inversiones, desarrollo y apoyo económico, vinculación entre el territorio y la población; y por otro, desarrollo social, temas referentes al DIF y relaciones entre el sector privado y social. Las siguientes propuestas son representativas del conjunto que conforma este apartado:

• "Las condiciones actuales han puesto de relieve la importancia de la región como eje de los cambios ocurridos en el contexto mundial. Los factores que definen el ámbito global manifiestan más sensibilidad para la integración de los territorios, y por ende, su impulso adquiere pertinencia al adoptar una estrategia hacia el futuro".

• "Que se revisen a fondo las instituciones, instrumentos y formas de la intervención municipal en materia de bienestar social, en pro del incremento del nivel de productividad de las instituciones dedicadas a este quehacer; pero sobre todo para orientar y conducir el desarrollo social".

• "El desarrollo municipal aún se ve limitado por los grupos de poder que existen entre la población, favoreciendo sus propios lineamientos y objetivos y no dando prioridad a las clases que lo necesitan más, por ello, la implantación de un programa de desarrollo municipal secuencial favorecería a toda la población y al propio municipio, proporcionando mejores niveles de vida y un mejor auge en cuanto a crecimiento productivo, económico y social".

• "Promover y normar la regionalización de las entidades federativas, analizando la viabilidad de otorgar autonomía y capacidades administrativas a los órganos derivados de la regionalización y gestión colectiva (multi-institucional) de los servicios".

• "Promover el desarrollo mediante una delimitación regional que permita identificar territorialmente los problemas, actores, interlocutores y propuestas de solución; así como definir regiones prioritarias de acuerdo a su nivel de marginalidad y comprometer a sus distintos sectores sociales en la lucha contra la pobreza".

• "Resulta importante reconocer el papel estratégico que desempeña actualmente la gestión municipal como impulsor del desarrollo económico... esto obliga a redefinir la planeación y a involucrar, por tanto, el significado de la integración en la consecución de los objetivos comunes".

Se menciona insistentemente la importancia de dividir al territorio en regiones por la diversidad de características económicas, sociales, culturales y físico-geográficas que existen al interior de los municipios. No obstante, se reconoce que el municipio debe ser tratado como una totalidad, por lo cual es indispensable lograr la integración de las regiones a través de programas de desarrollo que involucren la participación de diversos actores. Se mencionó de igual forma que la integración regional no sólo es al interior de los municipios sino también entre ellos mismos, de hecho esta fue la propuesta más frecuentemente planteada (cuadro 2). Dentro de este tema de igual forma destaca la promoción de inversiones en los municipios para lograr obtener mayores recursos y un mayor desarrollo.

Es evidente que las propuestas acerca de un papel más protagónico del municipio en el desarrollo regional, requieren para llevarse a cabo del consenso de otros espacios gubernamentales, fundamentalmente del estatal. Hasta ahora los gobiernos estatales han asumido casi en su totalidad la función del desarrollo regional, sin embargo es evidente que los nuevos patrones del desarrollo económico y social requieren de un nivel intermedio entre gobiernos estatales y municipales, en el que se detecte el nivel de las micro regiones y de los proyectos detonadores de crecimiento local. Se trata por tanto de un área de corresponsabilidad que debe ser reconocida como tal por gobiernos estatales, si bien formalmente los COPLADEM constituyen dicho espacio, es evidente que en muy pocos municipios se ha asumido esta función plenamente, en ocasiones por falta de capacidades técnicas, pero también en muchos casos por una dinámica altamente centralizadora por parte de gobiernos estatales. Incluso pensar en la incorporación formal en la ley de planeación de un nivel intermedio entre el estatal y el municipal debería ser motivo de reflexión, dado que esto podría resolver buena parte de las lagunas en la planeación del desarrollo, además de promover una mayor actividad intermunicipal en materia de proyectos para el desarrollo.

Con el fin de observar de manera integrada y esquemática las propuestas sobre temas y subtemas correspondientes a la agenda de organización y gestión de la administración municipal a continuación se presenta el cuadro 2:

Como se vió en la primera sección los problemas son muchos y difíciles de atender debido al rezago de muchos años en materia de administración municipal; como se vió en la segunda sección, las propuestas corresponden casi siempre a los problemas más graves de la realidad municipal, sin embargo pocas veces se refieren a estrategias concretas de acción en materia de reforma municipal. ¿ Cómo armar una agenda estratégica para la reforma administrativa municipal ? Es decir, ¿ cómo construir una agenda que no se convierta en un largo listado de propuestas aisladas, sino en una verdadera estrategia para llevar a cabo las diversas reformas necesarias ?

Para ello se requiere hacer referencia a las prioridades, esto se refiere no sólo a las acciones más importantes sino sobre todo a las más urgentes y así estar en condiciones de construir la secuencia factible de una reforma de este tipo, es decir los tiempos del proceso. De igual forma se requiere hacer referencia a los niveles de gobierno responsables de las acciones y a la combinación de diversas instancias para emprender ciertas iniciativas. A continuación (Cuadro 3) se presenta un esquema que intenta sintetizar las propuestas en una agenda estratégica de la reforma administrativa municipal.

Un primer punto a señalar es que la agenda de reformas se constituye de dos vertientes, una de carácter endógeno que implica acciones a llevar a cabo por los propios gobiernos municipales, y otra de carácter exógeno, la cual depende de acciones que deberán emprender otros niveles de gobierno. Esta distinción es importante dado que, como ya se ha discutido, una buena parte de las acciones para la reforma pueden emprenderse de inmediato por las administraciones municipales, es en la agenda de reforma administrativa posiblemente en la que mayor capacidad de acción tienen los gobiernos locales y en las que más pronto pueden llevar a cabo programas de reforma.

En cuanto a la agenda de reformas internas se observa un elemento crítico fundamental: la capacitación de funcionarios municipales. Si se revisa el conjunto de reformas propuestas se puede ver que en todas ellas se menciona la necesidad de capacitación a funcionarios ya se trate de reformas en el ámbito normativo o reglamentario, en la introducción de nuevos sistemas administrativos o de planeación o de gestión de servicios; existe en el conjunto de propuestas un consenso en la necesidad de capacitar. Es evidente que este aspecto constituye un factor crítico para avanzar en el desarrollo posterior de las reformas, sin funcionarios que entiendan los contenidos y técnicas jurídicas, administrativas o de planeación, difícilmente se puede pensar en iniciar programas de reforma. Como ya se mencionaba anteriormente, las técnicas administrativas en sí no tienen un valor como herramientas sino en función de la convicción y conocimiento que de ellas tengan los miembros responsable