El proceso de recuperación y sistematización de propuestas que se desarrolló para la conformación de la Agenda de la Reforma Municipal en México, incorporó una vertiente amplia, plural y rica en propuestas que relacionan a los derechos indígenas con la Reforma de Estado en el ámbito local, que hasta entonces habían permanecido relativamente ausentes del debate municipalista. Las reflexiones y lineamientos recogidos en este campo están referidos a un importante sector de la sociedad nacional, que ha expresado sus necesidades e intereses con una gran fuerza, colocándolos como un tema relevante y fundamental de la agenda pública nacional.

Cabe señalar que las fuentes que conforman el inventario de propuestas sobre el tema indígena han sido muy amplias y variadas. Destacan aquellas que fueron formuladas desde la representación de los distintos pueblos indígenas en el marco de dos procesos fundamentales: la Consulta Nacional sobre Derechos y Participación Indígenas, promovida por el Congreso de la Unión, así como las discusiones y planteamientos en torno al Diálogo de San Andrés Larráinzar, además de iniciativas y lineamientos expresados desde partidos, instituciones oficiales, movimientos indígenas y por académicos. El presente trabajo de compilación y sistematización recupera particularmente aquellos elementos que en el marco del debate general, se refieren al ámbito local inígena y que se vinculan con la reforma municipal.

La definición de las formas como habrán de incluirse los derechos indígenas en el marco jurídico nacional es todavía un tema por resolver. Sin embargo, aún cuando estos derechos contemplan una gran diversidad de aspectos y niveles, el posicionamiento y la definición de los diferentes actores se ha orientado principalmente en torno a los lineamientos para la redistribución del poder público hacia la comunidad y el municipio.

Diversas representaciones del movimiento indígena han logrado llamar la atención nacional sobre una serie de propuestas en esta última dirección, que implican un replanteamiento de la concepción de la Nación y prefiguran cambios en las relaciones de poder. El reconocimiento de la pluriculturalidad y de la libre determinación, expresadas en el ejercicio de la autonomía local, constituyen los ejes de esta nueva formulación e inciden de manera muy significativa en distintos campos de la vida nacional, particularmente en la redefinición de los poderes locales.

La implementación consecuente de la nueva relación entre el Estado y los pueblos indígenas obliga a un proceso de modificaciones sustanciales a la legislación federal y estatal. Adicionalmente, el proceso requiere del impulso de una reforma institucional municipal; la transferencia de facultades, funciones y recursos al ámbito local; el reordenamiento territorial en algunas regiones del país; la promoción de políticas específicas y de programas de desarrollo y bienestar para la población indígena, así como el fomento de una relación intercultural.

En las comunidades, municipios y regiones, las colectividades indígenas construyen y recrean sus identidades culturales, generan sus condiciones de reproducción, tejen sus relaciones políticas y sociales y ejercen su autoridad. Es en estos espacios locales donde la política de Estado para los pueblos indígenas tendrá que hacerse viable, efectiva. Será imprescindible adecuar al marco de una realidad compleja, heterogénea y plural, las normas, estrategias y acciones conducentes, en lo general y en sus modalidades particulares, para lograr los propósitos de pluriculturalidad nacional y de respeto a las sociedades indígenas.

El tema de los gobiernos indígenas ha estado siempre presente en cualquier acercamiento al ámbito de los gobiernos municipales. Por su número y distribución geográfica, los pueblos indígenas tienen un gran peso en la conformación de los poderes locales en el país.

En México viven 10 millones de indígenas, que representan el 10% de la población nacional y, en términos absolutos, constituyen la mayor concentración de población indígena en América Latina. Se ubican principalmente en los estados de Oaxaca, donde representan el 53% de la población total estatal; en Quintana Roo, donde configuran el 37%; Chiapas, con 35% y, con menor proporción, en los estados de Veracruz, Yucatán, Hidalgo, Puebla, Guerrero, Estado de México, Michoacán, San Luis Potosí y Sonora.

Según datos de 1995, 803 municipios -aproximadamente la tercera parte del total nacional- están habitados por 30% o más de población indígena; cerca de 500 de estos municipios son mayoritariamente indígenas. De la misma manera, de las 150 mil comunidades en el país, 44,218 tienen más de 30% de población indígena y 13,000 son eminentemente indígenas.

Otra mirada cuantitativa sobre el tema nos indica que si bien el 67% de la población indígena del país está ubicada en municipios con población mayoritariamente indígena, el 33% restante queda muchas veces en comunidades que son 100% indígenas, pero localizadas dentro de municipios con población minoritariamente indígena. Si consideramos la diferenciación entre entidades federativas encontramos, por ejemplo, que en Oaxaca y Chiapas el 85% de la población indígena se encuentra en municipios mayoritariamente indígenas; mientras que en el Estado de México, el 68% de la población indígena vive en municipios en los cuales ésta es inferior al 30%. La misma situación se repite en estados como Baja California, Baja California Sur, Coahuila, Colima, Guanajuato, Nuevo León, Sinaloa, Tlaxcala, Tamaulipas y Zacatecas.

De ahí que cualquier formulación de carácter nacional debe atender a esta compleja realidad en que se han desarrollado los asentamientos indígenas, considerando desde el nivel comunitario hasta las formas de relación regional –que trascienden los límites municipales- que actualmente perviven.

Por otro lado, las condiciones de vida de los pueblos indios están generalmente asociadas a la pobreza extrema. Algunos indicadores de esos municipios nos hablan de un 43% de analfabetismo; o que 44% de quienes trabajan perciben ingresos menores a un salario mínimo y que el 30% no percibe ingreso monetario alguno. Además, que de 6,225 ejidos y comunidades agrarias indígenas, el 94% de las tierras son de temporal, con cultivos de bajo rendimiento; asimismo, que en estas poblaciones encontramos la mayor incidencia de problemas de salud como desnutrición, alcoholismo y mortalidad por enfermedades curables.

Adicionalmente, las comunidades indígenas han sido escenario de una creciente conflictividad social y política, producto de una gran diversidad de factores: la exclusión de instancias y mecanismos de representación y participación políticas; la disputa por la tierra, el narcotráfico, la ausencia de garantías de justicia, etc.

A pesar de su compleja y severa situación, encontramos la presencia e influencia cultural de los pueblos indígenas en todo el país. Más allá de cualquier deliberación política, los pueblos indígenas han logrado conservar sus mecanismos para la toma de decisiones y maneras de hacer justicia, para organizar su vida social y productiva, además de preservar su cultura e identidad en espacios de poder local que se reducen, en la mayoría de los casos, a comunidades con una enorme marginación económica y política respecto a la vida nacional. Su capacidad de autogobierno en la comunidad primaria les ha permitido perdurar por siglos, pero sin alcanzar las condiciones mínimas de bienestar y sin la posibilidad real de incidir en las decisiones y medidas que desde las instancias formales del poder público se adoptan, afectando su vida cotidiana.

Las organizaciones indígenas han localizado en la esfera de las capacidades políticas, económicas y jurídicas, los instrumentos fundamentales para trascender su situación actual de marginación. En este sentido, las propuestas indígenas han priorizado las reivindicaciones de carácter político, bajo el postulado de que en la medida que los propios pueblos tengan las atribuciones necesarias para diseñar sus estrategias de desarrollo y sus formas de convivencia, y además sean reconocidos como sujetos con la tarea intransferible de transformar su propia realidad, será entonces posible establer un nuevo pacto social que los incluya en la vida nacional.

Bajo esta última consideración, el ámbito municipal se convierte en uno de los elementos sustantivos de la propuesta indígena, dado que en las diferentes trayectorias históricas y culturales de los pueblos indígenas éste ha sido, para bien o para mal, el punto articulador de sus comunidades con el Estado.

Este trabajo pretende acercarnos a las visiones y propuestas, que desde diferentes actores y perspectivas se han ido construyendo con el objeto de definir los contenidos que debaten actualmente el rediseño de la institución municipal, en función a las condiciones reales y las aspiraciones de los pueblos indígenas.

En primer lugar es necesario destacar que dichas propuestas se refieren al ámbito local y no solamente al municipio, dado que en las mismas se considera a la comunidad y a la asociación regional como dimensiones imprescindibles para organizar los poderes locales, en correspondencia con la diversa realidad que constituyen las identidades y las instituciones tradicionales de los pueblos indios. La exposición se realizará desglosando los principales temas y su respectiva problemática.

El eje fundamental en este campo ha sido la demanda de autonomía. Al colocar este tema de manera relevante en la agenda nacional, se ha dado pie a todo tipo de consideraciones. A pesar de la importancia y frecuencia con que hoy se discute la autonomía local, existe una gran confusión al respecto. El planteamiento ha encontrado resistencias en distintos sectores de la sociedad, que lo interpretan como una tendencia a desintegrar y separar los componentes del Estado nacional. Por ello, es necesario clarificar el contenido y las implicaciones de la demanda de autonomía.

En primer lugar, se requiere separar el concepto de autonomía del de soberanía, ya que la autonomía se postula como una forma de ejercicio del derecho de los pueblos a la libre determinación, que opta por la conformación de entes autónomos en el marco de un Estado nacional.

Y como señala Héctor Díaz Polanco: el ente autónomo no cobra existencia por sí mismo, sino que su conformación en cuanto tal, se realiza como parte de la vida política-jurídica de un Estado. El régimen de autonomía responde a la necesidad de buscar formas de integración política del Estado nacional que estén basadas en la coordinación y no en la subordinación de sus colectividades parciales. La autonomía no mira exclusivamente a satisfacer los intereses y aspiraciones de las comunidades parciales, sino que paralelamente busca asegurar una adecuada integración de la sociedad nacional. La autonomía es pues, la búsqueda de la máxima congruencia entre la pluralidad y la unidad de la integración política.

Ante la enorme diversidad nacional que caracteriza a nuestro país, con un desarrollo regional desequilibrado, con profundas desigualdades económicas y sociales, la autonomía se plantea como un instrumento de inclusión que considera la heterogeneidad de la sociedad nacional.

Baste señalar que de los 2,421 municipios del país, el 70% tiene menos de 20,000 habitantes y concentra al 15% de la población; en el otro extremo, tenemos a 19 municipios que representan el 0.8% del total de municipios, pero agrupan al 18% de la población nacional. Así, encontramos municipios como Santa Magdalena, en Oaxaca, con 150 habitantes; hasta Nezahualcóyotl, con cerca de dos millones. Estas enormes diferencias no se dan sólo en términos demográficos: la polarización también se expresa en los indicadores socioeconómicos. Por ejemplo, según datos del INEGI, en el municipio San Pedro Garza García el porcentaje de los habitantes que percibe más de 5 salarios mínimos es superior al 27%, en tanto que en 813 municipios del país este porcentaje es menor al 2.5%. Otros factores de la heterogeneidad municipal son la extensión territorial, las riquezas naturales, la capacidad administrativa y, por supuesto, la composición sociocultural.

En este sentido, la autonomía se postula como una alternativa ante el hecho de que las políticas públicas y los procesos de descentralización no se pueden homogeneizar a través de soluciones únicas; éstos requieren, para ser eficaces, de procedimientos que reconozcan las diferencias y asimetrías, en una dirección de abajo hacia arriba.

Por otro lado, la conceptualización de autonomía local que ha sido adoptada en diversas declaraciones internacionales la define como:

"El derecho y la capacidad efectiva de las colectividades locales para orientar, regular y administrar, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en función del interés local los asuntos públicos que le competen".

Es decir, las entidades autónomas locales se configuran como poderes públicos del Estado nacional, sin contraposición a su soberanía, ni como rechazo a su dominio sobre determinado territorio, pues se reconoce la supremacía del imperativo nacional. Las facultades y competencias de la autonomía local están establecidas en la legislación general y se dirigen a la gestión de los intereses públicos de las colectividades correspondientes. Su límite máximo se determina por los intereses que no le son propios; su límite mínimo esta definido por su ámbito de competencias, garantizado institucional y legalmente.

Un aspecto que precisa esta relación entre la autonomía local y el Estado es el requerimiento de que el principio de autonomía sea reconocido en la constitución y en la legislación básica concerniente a las estructuras de gobierno del país. Si bien esta última formulación se ha debatido en México en función de los derechos indígenas, la propuesta de incorporar a nuestro marco jurídico el concepto de la autonomía ha sido también una reivindicación constante del movimiento municipalista. En este espacio de construcción de una visión y proyecto nacional, se encuentran significativas coincidencias entre las razones y los fines de los pueblos indígenas y las diversas expresiones que postulan la necesidad de fortalecer al municipio.

Por otro lado, así como hemos hablado de la necesidad de separar los conceptos de autonomía y soberanía, se asocia el concepto de autonomía al de mejores condiciones para la convivencia democrática, en tanto éste reivindica el autogobierno y el derecho a la participación como parte sustancial de sus componentes.

Como parte de la definición de autonomía local antes mencionada se señala que:

"Este derecho se ejerce por concejos o asambleas compuestos por miembros elegidos mediante sufragio libre, directo, igualitario y secreto, que puedan disponer de órganos ejecutivos y responsables ante ellos. Esta disposición no excluye el recurso a asambleas de vecinos, al referéndum o a cualquier otra forma de participación directa de los ciudadanos, allí donde esté permitido por la ley".

La autonomía de las entidades locales se basa en el principio de la máxima proximidad de la gestión pública a los ciudadanos, ya que al ser ésta la esfera de gobierno más cercana a la población, es la que se encuentra en mejor posición para involucrarlos en el proceso de toma de decisiones en lo que concierne a sus condiciones de vida; y también, para hacer uso de sus conocimientos y experiencias en el fomento de su desarrollo en la definición de sus estrategias, la identificación de sus necesidades y potencialidades, en la selección de objetivos y medios, en la apertura de opciones y oportunidades frente a los impactos de la globalización. Como decía Hans Kelsen: la lucha por la autonomía es ante todo una lucha por la democratización de la administración local y no puede separarse de la lucha por la participación del pueblo en la formación de la voluntad estatal.

De aquí que la autonomía se haya convertido en un eje común de la demanda por un proceso de redistribución del poder que acerque a los ciudadanos a las decisiones que tienen que ver con sus condiciones de vida y su entorno. La autonomía no construye por sí misma estas posibilidades; se requiere que en el diseño de su régimen interior se apliquen los valores de la democracia, el respeto a la diferencia, la tolerancia, la justicia, la sustentabilidad; que se tengan las capacidades necesarias y el acceso a los recursos suficientes para lograr la viabilidad futura; y que se encuentren los vínculos y mecanismos de incidencia e interlocución, de corresponsabilidad y coordinación con las otras dimensiones del quehacer público en los ámbitos regionales, estatales y nacional.

Sobre el proceso específico de construcción de estos ámbitos autonómicos, encontramos en la Agenda de la Reforma Municipal un espectro amplio y diverso de propuestas con distintas modalidades para la comunidad, el municipio y las formas de asociación regional.

1. La Comunidad

Respecto a la comunidad, se ha planteado una diferencia en términos del tipo de personalidad jurídica que se le debe otorgar: como entidad de interés público o bien como entidad de derecho público. Las implicaciones se refieren a las capacidades y funciones que podrían ejercer o no las comunidades y, por tanto, a la posibilidad de convertirlas en actores más dinámicos e incidentes en la orientación y aplicación de los programas y acciones que les afectan.

La tradición indígena comunitaria, desde la cual los pueblos han preservado sus identidades culturales y han basado su resistencia histórica, puede ser el núcleo desde el cual generar las condiciones para nuevas estrategias de desarrollo y de los mecanismos de articulación y vinculación entre la costumbre indígena y la sociedad no indígena. La comunidad indígena es, sin duda, el ámbito más sólido en las formas de convivencia política y social de los pueblos indígenas.

1.2. El Municipio

El municipio ha recibido la mayor atención en el debate sobre la autonomía. Al ser la institución en que han confluido históricamente, en encuentros y desencuentros, los pueblos indígenas y los poderes públicos, existe una larga historia que entreteje la trayectoria cultural y política de estos pueblos con las representaciones del gobierno municipal.

Durante muchos años, y aún ahora para algunos, los gobiernos municipales eran instrumentos de sometimiento y represión, controlados y utilizados por los cacicazgos locales. Sirvieron los ayuntamientos para imponer la voluntad e intereses de éstos por medio del terror y la injusticia en muchas zonas indígenas del país. No fue casual que el alzamiento indígena del 1º de enero de 1994 tuviera como una de sus acciones simbólicas más impactantes la destrucción de los palacios municipales y que, en los 18 meses posteriores, 55 alcaldías fueran tomadas por la población y 37 municipios tuvieran que ser gobernados por concejos municipales.

Sin embargo, esta relación entre municipios y pueblos indígenas ha tenido una evolución muy diversa. En algunos casos, los pueblos indígenas han asimilado la estructura municipal a sus prácticas tradicionales. Han hecho del gobierno municipal parte de su propia institucionalidad, cuya importancia y significado depende de cada cultura. Para otros, el ayuntamiento se corresponde con su propia jerarquización de la autoridad, adecuándolo a su tradición de gobierno. Podemos decir que en este ámbito es donde se ha dado el mayor sincretismo, con un marco normativo y condicionamientos políticos que han dado como resultado la simulación y una pugna por el predominio entre estas formas del ejercicio de la autoridad y el sentido de las representaciones políticas. También, del otro lado, existen culturas indígenas que han sido resistentes a la figura municipal, debido a que por su fuerza y cohesión regional han alcanzado niveles de interlocución y negociación con los gobiernos estatal y federal, haciendo prescindible el nivel municipal.

Entre las propuestas que se han señalado para el municipio, destaca la que plantea la creación de una nueva figura: "municipio mayoritariamente indígena" o "municipio indígena" o bien "municipio que reconoce su pertenencia a un pueblo indígena". En ningún caso se trata un nuevo tipo de municipio, pero sí del reconocimiento de atributos específicos en las formas de elección del gobierno, de acuerdo a sus sistemas de designación tradicionales; el respeto a sus prácticas de gobierno en términos de la organización interna, revocación de mandato, periodos gubernamentales, mecanismos para la toma de decisiones, etc.; y el fortalecimiento de los municipios mediante la transferencia de facultades, funciones y recursos que les permitan crear las bases de su desarrollo futuro. En este sentido, una de las propuestas más frecuentes en los diferentes procesos de consulta y en las iniciativas de ley es la remunicipalización, como medio para hacer corresponder los asentamientos indígenas con la delimitación municipal.

2. La Región

Finalmente, para el caso de las regiones se ha planteado la capacidad de asociación entre comunidades o entre municipios, para la protección y aprovechamiento de sus recursos naturales, el impulso de proyectos de desarrollo y la preservación de sus culturas. Algunas organizaciones indígenas proponen incluso que la región se convierta en un cuarto piso de gobierno; sin embargo, esta postura ha perdido fuerza en el plano nacional. Las deliberaciones al respecto han focalizado las posibilidades que estas asociaciones tienen para trascender límites estatales, es decir, que una región pueda incorporar comunidades o municipios de dos o más estados, más que en sus atribuciones o mecanismos de relación intergubernamental.

Otra línea de propuestas se refiere a los procedimientos para el proceso de descentralización, de acuerdo con las modalidades particulares de cada pueblo indígena; a la elaboración de las legislaciones locales correspondientes (por cierto, esta línea está siendo muy dinámica en los estados con fuerte presencia indígena); y al establecimiento de criterios para determinar los ámbitos y modalidades de la autonomía.

Este es uno de los temas de mayor preocupación en los diferentes procesos de debate y consulta. En torno a él se han planteado una gran cantidad de propuestas, que tienen como finalidad establecer garantías y mecanismos concretos para la incorporación de los pueblos indígenas en la toma de decisiones sobre políticas y acciones institucionales que les afectan.

Se señala, de manera reiterada, la exigencia a participar en el diseño, seguimiento y fiscalización de los planes de desarrollo, políticas públicas y aplicación de recursos. De hecho, esta reivindicación es recogida por las distintas iniciativas de ley que se han presentado al Congreso federal, en formulaciones idénticas, pero que no están destinadas exclusivamente a los pueblos indígenas sino a las poblaciones de los municipios en general.

Las propuestas enfatizan la necesidad de respetar las formas de organización interna de los pueblos indígenas para la toma de decisiones, fortaleciendo sus capacidades de participación y gestión. Además, se establece que este propósito requiere de una reforma institucional que transforme las actuales instancias y políticas indigenistas y de desarrollo social, para que permitan la incorporación corresponsable y copartícipe de los pueblos en la definición y operación de dichas políticas cuando éstas les afecten de alguna manera.

En este rubro, se plantea el derecho de los pueblos indios a elegir a sus representantes en el gobierno local y el reconocimiento de formas de elección que correspondan con sus prácticas tradicionales, sin la necesaria intervención de los partidos políticos; y además, el derecho a participar en la difusión y vigilancia de los procesos electorales. De igual manera, entre las propuestas se destaca la necesidad de establecer mecanismos que garanticen la representación de las comunidades indígenas en el gobierno municipal, particularmente en los casos donde la población indígena es minoritaria, así como la creación de algunas figuras que fortalezcan la presencia indígena en los ayuntamientos, como pueden ser la sindicatura o las regidurías indígenas. En el mismo sentido, se reivindica el principio de que las autoridades auxiliares sean electas y no designadas por el presidente municipal, respetando a los procedimientos tradicionales para hacer esta elección. Finalmente, otro aspecto relevante es el reconocimiento a la participación de las mujeres en un plano de igualdad en las instancias de representación política.

Un aspecto adicional, no relacionado directamente con la reforma municipal pero que expresa el sentido más amplio de las reivindicaciones indígenas sobre el tema, es el planteamiento sobre la necesidad de representación de los pueblos indígenas en los congresos estatales y federal. Con este propósito, se sugieren modificaciones a la distritación territorial, considerando criterios que faciliten la correspondencia de las delimitaciones electorales con los asentamientos indígenas y, además, la creación de una sexta circunscripción para garantizar la representación indígena por la vía plurinominal.

Cabe señalar que en el tema de la representación política, existe una amplia convergencia de la perspectiva indígena con los planteamientos que se han elaborado desde la agenda municipalista en general. Coinciden en reivindicar garantías legales e institucionales a la participación social, así como ir democratizando la representación al interior de los gobiernos municipales para que los diferentes sectores e intereses sociales del municipio tengan canales de expresión e interlocución en el gobierno municipal. En este sentido, cualquier enunciado que pretenda definir un marco jurídico a este derecho, tendría que formularse de tal manera que diera cabida a las más diversas formas de participación social.

En este rubro de los derechos indígenas, los enfoques son muy diversos. El espectro abarca desde el pluralismo jurídico, el reconocimiento a los sistemas normativos, el derecho de jurisdicción, hasta el acceso real de los indígenas a la impartición de justicia.

El tema parte de reconocer la existencia de un debate sobre el pluralismo jurídico, que plantea el reconocimiento del derecho indígena como una de las fuentes del derecho mexicano. Aún cuando es un debate vigente, no resuelto por ahora, se reconoce la necesidad de una reconceptualización de algunas categorías, como la de derechos colectivos, autonomía, territorio, el principio de equidad, el valor de la jurisprudencia, entre otras. Su inadecuada definición ha dado pie a una serie de interpretaciones particulares, resultando legislaciones locales dispares y contradictorias en torno a los derechos indígenas.

Las propuestas más recurridas se centran en el reconocimiento de los sistemas normativos de los pueblos indígenas para la resolución de sus conflictos internos y para la procuración de justicia en el caso de delitos menores. De manera paralela, el alcance y legitimación de estas prácticas de impartición de justicia están acotadas por el respeto a los derechos humanos, a los derechos de las mujeres, a las garantías individuales y a la convalidación del sistema judicial mexicano.

Precisamente, el debate sobre este punto se refiere a los mecanismos de convalidación, que se concretarían en procedimientos simples, cuando lo solicite alguna de las partes involucradas y en los plazos que la ley señale. Sin estos mecanismos, ninguna resolución indígena quedaría firme y quedarían en entredicho tanto su derecho de jurisdicción como esta práctica que tradicionalmente ha sido funcional para la convivencia interna.

Debemos reconocer que las comunidades y pueblos indígenas han desarrollado mecanismos de articulación entre sus tradiciones para impartir justicia y el orden jurídico nacional. También, que sus órganos jurisdiccionales locales en muchos casos tienen más autoridad y capacidad que los órganos municipales que cumplen estas funciones. Que la complejidad de la tarea radica en la gran diversidad y profundidad de las especificidades culturales para definir criterios, para dirimir sus controversias internas y para aplicar justicia en función de la vida y tradición comunitaria.

Seguramente, este es uno de los temas donde la especificidad indígena encuentra mejor respuesta en la conformación de ámbitos autonómicos locales, que les otorguen la capacidad de autoregularse en función del interés local y a partir de sus principios de convivencia. En esta esfera la agenda municipalista tiene todavía el desafío de proponer los mecanismos e instancias adecuados para fortalecer su función judicial como parte de sus facultades fundamentales.

El planteamiento central en este aspecto es la introducción de modificaciones al marco jurídico para garantizar el acceso real a la justicia. Entre otros, el derecho a traductores, los peritajes antropológicos, compurgar sus penas en los establecimientos penitenciarios más cercanos a sus domicilios, propiciar la reintegración a la comunidad como mecanismo esencial de readaptación social y la creación de una cuarta visitaduría de derechos humanos, para servicio de los pueblos indígenas.

En relación con esta temática, se demanda un proceso de transferencias y descentralización de funciones relativas al desarrollo, hacia los pueblos indígenas, para impulsar su base económica mediante estrategias específicas que aprovechen sus potencialidades para hacerlos sustentables. Se parte del principio de que deben ser ellos mismos quienes diseñen o participen en la formulación de planes y programas de desarrollo, ya sea garantizando su representación en las instancias y mecanismos actualmente existentes, o bien mediante la creación de canales de participación específicos. En la misma dirección, existe la necesidad de concertación entre los pueblos indígenas y los distintos ámbitos de gobierno, para la promoción de programas y proyectos especiales que permitan compensar rezagos y marginación.

Por otro lado, las propuestas anteriores se complementan con algunos criterios para definir el tipo de desarrollo que se debería impulsar en las localidades indígenas. Estos son la integralidad, equidad y sustentabilidad, especialmente en lo relativo al aprovechamiento y protección de los recursos naturales. No se excluye la necesidad de capacitación, en algunos casos orientada al impulso de proyectos específicos y, en otros, hacia el fortalecimiento de capacidades para gestionar políticas y programas de desarrollo.

En cuanto al gasto, se demandan mecanismos que garanticen una distribución directa de los recursos públicos hacia las comunidades, para evitar su concentración en las cabeceras municipales, y así resarcirlas del abandono en el que han permanecido hasta ahora. De la misma manera, se exige la transparencia en el manejo y aplicación de los recursos públicos, conformando la creación de órganos de vigilancia y fiscalización de los mismos.

El concepto de territorio ha sido uno de los aspectos más controvertidos en el debate sobre derechos indígenas. Sin embargo, hay un consenso en el concepto que establece el Convenio 169 de la OIT, que lo define como "la totalidad del habitat que los pueblos indígenas usan y ocupan de alguna manera"; y la ley COCOPA añade: "salvo aquellos cuyo dominio directo está reservado a la nación". El territorio se reivindica como un componente de la autonomía y como base material de la reproducción de los pueblos indígenas; como condición de su reconstitución y sobrevivencia histórica. La polémica se abre en torno al vínculo entre el territorio y el acceso a los recursos naturales; y en acotaciones posteriores, sobre las modalidades de tenencia de la tierra.

La propuesta indígena señala, por un lado, la necesaria jurisdicción territorial para el ejercicio de la autonomía; y por otro, el derecho a la protección y uso racional de los recursos naturales donde se encuentran asentados los pueblos indígenas. El acceso colectivo a dichos recursos se establece en términos del derecho mismo y no dependiente del tipo de tenencia de la tierra.

En el caso de la tenencia de la tierra, los lineamientos propuestos se dirigen a garantizar y proteger la propiedad comunal de los pueblos indígenas y respetar las costumbres comunitarias de herencia y tenencia de la tierra, sin detrimento de cualquier otra forma de tenencia. Cabe señalar que a partir de las modificaciones del Art. 4º constitucional en 1992, quedó un vacio jurídico al no regular la protección a la integridad de las tierras de los grupos indígenas.

Para el caso de los municipios, las competencias que tienen en este campo son muy limitadas. Sin embargo, la protección de su medio ambiente es una cuestión fundamental para un proyecto de desarrollo estratégico. Por otro lado, si bien no tiene potestad el ayuntamiento para atender asuntos agrarios, éstos son una fuente permanente de conflictos en la comunidad municipal. En los foros municipalistas se ha propuesto establecer mecanismos de coordinación entre autoridades agrarias y municipales, de tal manera que las segundas puedan insertar sus necesidades y aspiraciones en el marco del plan de desarrollo municipal, y disponer así de canales de interlocución que permitan atender los conflictos sociales derivados de la problemática agraria.

El debate sobre los pueblos indígenas y los municipios ha tenido, hasta el momento, una interpretación jurídica a través de tres iniciativas de ley federales. Se hará enseguida un recuento de las implicaciones de estos proyectos sobre el ámbito municipal.

Acuerdos de San Andrés y el municipio

Con el propósito de construir una nueva relación entre los pueblos indígenas y el Estado, basada en los principios de pluralismo, sustentabilidad, integralidad, participación y libre determinación, el gobierno federal asume los siguientes compromisos:

Reconocer a los pueblos indígenas en la constitución general; ampliar su participación y representación políticas; garantizar el acceso pleno a la justicia; promover las manifestaciones culturales de los pueblos indígenas; asegurar educación y capacitación; garantizar la satisfacción de las necesidades básicas; impulsar la producción y el empleo, y proteger a los indígenas migrantes. Para lograrlo, se establece la necesidad de edificar un nuevo marco jurídico nacional y estatal que incorpore los derechos políticos, de jurisdicción, sociales, económicos y culturales de los pueblos indígenas. Asimismo el reconocimiento en la legislación nacional de:

Las comunidades como entidades de derecho público; el derecho a asociarse libremente en municipios con población mayoritariamente indígena; así como el derecho de varios municipios a asociarse, a fin de coordinar sus acciones como pueblos indígenas.

Las características particulares de la autonomía; la transferencia de facultades, funciones y recursos, así como los procesos de remunicipalización, previa consulta a las poblaciones involucradas, se establecerán por las legislaturas locales, a partir de la reforma constitucional de los artículos 4, 115 y otros que de éstos se deriven. Particularmente, se señala que el propósito de la reforma al Art. 115 será fortalecer el pacto federal, garantizar la participación de las comunidades indígenas en la integración de los ayuntamientos y de los municipios mayoritariamente indígenas en los asuntos públicos.

Respecto a los derechos indígenas en el ámbito municipal, los acuerdos plantean que:

• Que el municipio con población mayoritariamente indígena no constituye un tipo diferente de municipio, sino aquel que en el marco del concepto general de esta institución política permita la participación indígena en su composición e integración, y fomente e incorpore la integración de las comunidades indígenas en los ayuntamientos.
• Que éstos deben ser fortalecidos constitucionalmente, de tal manera que se les dote de funciones para garantizar la autonomía de los pueblos indígenas y se revise la organización prevista en las leyes orgánicas municipales para adecuarlos a los nuevos retos del desarrollo y a las necesidades y nuevas formas de organización relacionadas con los pueblos indígenas.
• Que se hace necesario un proceso de descentralización de las facultades, funciones y recursos de las instancias federales y estatales a los gobiernos municipales, para que con la participación activa de las comunidades indígenas y de la población en general asuman las iniciativas de los mismos.
• Establecer que los agentes municipales o figuras afines sean electos o, en su caso, nombrados por los pueblos y comunidades correspondientes.
• La designación de sus representantes, tanto comunitarios como en los órganos de gobierno municipal, y a sus autoridades como pueblos indígenas, sea de conformidad con las instituciones y tradiciones propias de cada pueblo.
• Reconocimiento de las figuras del sistema de cargos y otras formas de organización, métodos de designación de representantes y toma de decisiones en asamblea y de consulta popular.
• Prever en la legislación estatal los mecanismos que permitirán la revisión y, en su caso, modificación de los nombres de los municipios, a propuesta de la población asentada en las demarcaciones correspondientes.
• El reconocimiento de espacios jurisdiccionales a las autoridades designadas en el seno de las comunidades, pueblos indígenas y municipios, a partir de una redistribución de competencias del fuero estatal, para que dichas autoridades estén en aptitud de dirimir las controversias internas de convivencia, cuyo conocimiento y resolución impliquen una mejor procuración e impartición de justicia.

Todo lo anterior, en el marco de los principios, contenidos y procesos que la definición que los niveles y modalidades de la autonomía implican: territorio, ámbito de aplicación, competencias, autodesarrollo, participación en los órganos de representación estatales y nacionales.

En el caso de los compromisos para Chiapas, se da un peso muy importante al ámbito municipal respecto a las características específicas del municipio con población mayoritariamente indígena, el proceso de remunicipalización y la conformación de una Comisión para la Reforma Municipal y la Redistritación en Chiapas, cuya implementación tendrá que darse en correspondencia con las reformas de la Constitución Federal.

Actualmente se encuentran a debate, aunque en tregua legislativa, tres iniciativas que pretenden dar interpretación jurídica a estos acuerdos. La iniciativa de la COCOPA, avalada por el EZLN y por una amplia representación del movimiento indígena nacional; la iniciativa del Ejecutivo Federal (administración de Ernesto Zedillo) y la iniciativa del PAN. En lo que se refiere al ámbito municipal, los lineamientos que cada una de éstas plantea para reformar el Art. 115 constitucional son los siguientes:

• En los planes de desarrollo municipal y en los programas que de ellos se deriven, los ayuntamientos le darán participación a los núcleos de población ubicados dentro de la circunscripción municipal, en los términos que establezca la legislación local.
• En cada municipio se establecerán mecanismos de participación ciudadana para coadyuvar con los ayuntamientos en la programación, ejercicio, evaluación y control de los recursos, incluidos los federales, que se destinen al desarrollo social.

• Se respetará el ejercicio de la libre determinación de los pueblos indígenas en cada uno de los ámbitos y niveles en que hagan valer su autonomía, pudiendo abarcar uno o más pueblos indígenas, de acuerdo a las circunstancias y específicas de cada entidad federativa.

• Las legislaturas de los estados podrán proceder a la remunicipalización de los territorios en que estén asentadas las comunidades indígenas, la cual deberá realizarse en consulta con las poblaciones involucradas y responder a criterios de racionalidad cultural, política, geográfica y social.

Todo ello en el marco del ejercicio de la autonomía que se concreta en el derecho a: decidir sus formas internas de convivencia y organización; aplicar sus sistemas normativos; elegir a sus autoridades y ejercer sus formas de gobierno; fortalecer su participación y representación; acceder de manera colectiva al uso y disfrute de los recursos naturales; preservar y enriquecer sus lenguas y culturas; y adquirir y administrar sus propios medios de comunicación.

En el artículo 4º constitucional se establecen los derechos para el ejercicio de su autonomía: decidir sus formas internas de convivencia y organización; aplicar sus sistemas normativos; elegir a sus autoridades y ejercer sus formas de gobierno interno de acuerdo con sus normas; fortalecer su participación y representación política de conformidad con sus tradiciones; acceder de manera colectiva al uso y disfrute de los recursos naturales de acuerdo a lo establecido por el artículo 27 constitucional, preservar y enriquecer sus lenguas y culturas; adquirir, operar y administrar sus propios medios de comunicación en los términos que las leyes de la materia establezcan.

En el art. 4º constitucional se dice que las comunidades indígenas gozarán de autonomía expresada y ejercida dentro del ámbito municipal... Para su ejercicio, los ayuntamientos deberán elaborar cartas municipales, las cuales serán aprobadas por las legislaturas de los estados a los que pertenezcan. En las cartas deberá preverse como mínimo: las normas para decidir su organización, la facultad de aplicar sus usos y costumbres en la regulación y solución de conflictos internos, el procedimiento para elegir a sus autoridades, las formas de acceder de manera colectiva al uso y disfrute de los recursos naturales en su ámbito territorial, que se respeten derechos de terceros, las disposiciones para preservar y enriquecer su lengua.

Como puede apreciarse, entre las iniciativas existen diferencias sustanciales en lo que al ámbito municipal se refiere y que podemos enunciar de manera general en los siguientes términos:

1. Considerando que los acuerdos han definido la necesidad de fortalecer constitucionalmente a los municipios que reconozcan su pertenencia a un pueblo indígena, solamente en el caso de la iniciativa de la COCOPA se plantea con claridad la transferencia de facultades y funciones, que no solamente de recursos, para enfrentar los nuevos retos del desarrollo y la nueva relación del Estado con los pueblos indígenas.
2. En el caso de la iniciativa del PAN, se reducen incluso las facultades actuales de los municipios, como es la facultad reglamentaria, que no precisa de la aprobación de las legislaturas locales para la expedición de los ordenamientos jurídicos municipales.
3. Que el fortalecimiento de las comunidades no está dado solamente por su integración a los ayuntamientos, sino por su reconocimiento jurídico como entidad de derecho público, es decir como sujeto de los procesos de desarrollo y formas de convivencia que decida adoptar, así como en su relación con las instancias gubernamentales. Solamente la iniciativa de la COCOPA especifica este carácter.
4. Que por los contenidos del art. 115 constitucional es necesario explicitar el derecho a la elección y organización del gobierno conforme a las prácticas tradicionales. Este elemento solamente es recuperado por la iniciativa de la COCOPA.
5. Que el propósito de la capacidad de asociación y coordinación de comunidades y municipios indígenas está planteado en función de su actual distribución y cohesión regional, para dar viabilidad a sus procesos de desarrollo y condiciones para la preservación cultural.
6. Cabe destacar que la mayor coincidencia se encuentra en un tema que no se refiere específicamente a los derechos indígenas, sino al derecho de participación en la planeación y evaluación de acciones gubernamentales para la población municipal.

En los últimos años se ha dado una tendencia, cada vez más extendida, de legislar en las entidades federativas los derechos indígenas, desde algún aspecto particular o bien mediante una ley general de la materia. Las modificaciones a los marcos jurídicos estatales expresan la diversidad de visiones y respuestas que intentan comprender y plasmar los derechos indígenas; sin embargo, en su mayoría adolecen de una orientación común desde la doctrina jurídica nacional y de la ausencia de mecanismos que hagan posible el ejercicio de esos derechos.

Para la realización de esta parte del trabajo se hizo una recopilación y selección de textos legislativos en materia de Derechos Indígenas, de lo cual resulto que: sólo tres estados tienen ley específica sobre el tema (Chihuahua, Quintana Roo y Oaxaca); dos estados tiene reformas al poder judicial estatal (Campeche y Quintana Roo, que tiene una Ley de Justicia Indígena); tres estados tienen en sus constituciones contenidos que permiten una reflexión sobre el ámbito municipal de los derechos indígenas (Guerrero, Nayarit, Veracruz); ocho estados tratan el tema de los derechos indígenas, pero sin referirse a lo municipal o bien lo hacen de manera ambigua; el resto de las entidades federativas no tiene contenido constitucional o legal sobre derechos indígenas.

Buscando que la presentación se relacionara con los puntos expuestos en el apartado de legislación federal, los temas para el ordenamiento son coincidentes para poder clasificar los contenidos legislativos. A saber: participación y representación; transferencia de facultades; reconocimiento de la composición pluricultural; libre determinación y autonomía; derechos de asociación y coordinación municipal; descentralización y fortalecimiento municipal; y remunicipalización.

Se hace la aclaración que cuando el contenido de los artículos se enmarca en alguno de los rubros señalados, no necesariamente significa que corresponden al contenido que estos derechos debieran tener, tal como se plantean en la demanda de reforma municipal y reforma indígena; solo indican un agrupamiento de los temas y de la forma, muchas veces limitada, en que están contenidos por las leyes estatales vigentes. Adicionalmente, al momento de realizar este trabajo (1999), se encontraban en curso legislativo leyes sobre la materia en los estados de San Luis Potosí, Morelos, Chiapas, Veracruz, Guerrero y Jalisco, que no fueron incluidas por no ser vigentes. La investigación y ordenamiento de la información fue realizada con la colaboración de Claudia Cruz, investigadora del Taller Universitario de Derechos Humanos.

Nota: El texto en cursivas corresponde a citas textuales de la ley.

El estado de Campeche, aún cuando no tiene una ley especial sobre derechos de los pueblos indígenas, sí tiene un capítulo en la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado, en donde se hace referencia a los Jueces Conciliadores que tendrán facultades jurisdiccionales en los Pueblos y Comunidades Indígenas de Campeche. En realidad, esta transferencia de facultades no tiene un impacto directo en lo municipal, pues no recaen las atribuciones en algún órgano municipal sino incluye dentro del Poder Judicial del Estado a los jueces conciliadores; no obstante, es importante porque es la primera legislación jurisdiccional que reconoce autoridades jurisdiccionales indígenas. En cuanto a lo municipal, en la Constitución del Estado, se incluyen disposiciones que obligan a las autoridades estatales y municipales a garantizar la efectiva participación y representación de los pueblos indígenas en las estructuras de gobierno.

La legislación de Chihuahua, aún cuando reconoce a las autoridades indígenas, no se reconoce la composición pluriétnica del estado. Tiene el carácter más de una ley procesal, pues se establecen de manera muy detallada cuestiones que tienen que ver con derechos de los indígenas al momento de acceder a la jurisdicción de Estado, o la forma como se llevarán a cabo los procedimientos ante autoridades jurisdiccionales indígenas. En cuanto a la participación que tendrán los pueblos indígenas en lo referente a las obras públicas, la ley sólo prevé la potestad de consultarlos, sin la posibilidad de un papel más protagónico en el diseño y planeación; aún cuando en la ejecución pueden tener más participación, no se les permite tener una representación al momento de ser aprobadas las obras tanto del estado como del municipio.

En el Estado de Quintana Roo, existen dos legislaciones especiales en materia de derechos de los pueblos indígenas. La primera es la ley de Justicia Indígena, en la cual se establece el Sistema de Justicia Indígena, así como los órganos, competencias, procedimientos, medios de apremio, sanciones y medidas de seguridad que los jueces tradicionales pueden establecer, es decir, es una ley procesal indígena que por su naturaleza no tiene una referencia directa a los municipios. Paralelamente, existe la Ley de Derechos, Cultura y Organización Indígena del Estado, que tiene por objeto el reconocimiento, preservación y defensa de los derechos y cultura de los indígenas, que aún cuando no tiene referencia al municipio, si establece algunas obligaciones y transferencia de facultades para el respeto de la autonomía de las comunidades indígenas mayas. En Quintana Roo, encontramos una constante, que es la transferencia de facultades, funciones y obligaciones a los municipios en materias como salud, ceremonias religiosas y preservación de la cultura. Sin embargo, no define mecanismos que permitan a los municipios el cumplimiento de estas obligaciones.

En el ámbito municipal, no señala de manera expresa como se hará la diferenciación entre municipios indígenas, mayoritariamente indígenas o con población indígena minoritaria, lo cual crea cierta confusión sobre los niveles en los que se ejercerá la autonomía. Sin embargo, plantea algunas obligaciones de participación y representación de los pueblos y comunidades en los municipios en donde la mayoría es no indígena, dentro de las cuales se deberá incluir una representación indígena, sin determinar claramente cómo podrá hacerse esta representación, ni la forma de elegir a este representante, lo cual puede crear confusión y es una clara laguna de la ley. La nueva legislación abre la posibilidad de que las comunidades y pueblos indígenas puedan asociarse entre sí, al igual que la asociación con municipios; es pues la creación de una forma de coordinación y asociación entre municipios y pueblos indígenas.

En cuanto a la descentralización de facultades, se estipula la obligación de los municipios para dar participación a las comunidades de los recursos que le son asignados. El ayuntamiento deberá dictar las medidas legales necesarias a efecto de dar cumplimiento a la transferencia de recursos municipales hacia las comunidades indígenas. Por otro lado, la distribución de funciones y la organización del trabajo municipal deberán respetar las tradiciones y los sistemas normativos interno de cada comunidad; sin embargo, no se determina como se dará el fomento a la representación y participación de los pueblos y comunidades indígenas en la toma de decisiones, dentro del ayuntamiento, para el diseño y planeación de las obras que de alguna u otra manera puedan afectarles.

Por último, dentro de la transferencia de facultades, una muy importante es la jurisdiccional. Con la nueva ley se reconoce la importancia que tienen las autoridades indígenas en la resolución de conflictos; cabe señalar que en este sentido la ley es todavía muy restringida, pues determina muchas limitantes para ejercer este derecho plenamente.

La vertiente indígena ha planteado un eje de gran profundidad en la reflexión sobre el ámbito de gobierno local. Encontramos en ella una afinidad muy significativa con los grandes temas de la agenda municipalista, en términos de la necesidad de fortalecimiento de los poderes locales, el reconocimiento constitucional de la autonomía local, el derecho de los actores locales para la definición de estrategias de desarrollo y la transformación de sus contenidos sociales y materiales bajo un criterio de sustentabilidad y equidad; el impulso de los procesos de participación y representación, el derecho a la asociación intermunicipal. Aborda aspectos que son todavía lagunas en la propuesta de reforma municipal, tales como el establecimiento de los órganos jurisdiccionales locales, el fortalecimiento del ámbito comunitario y nos plantea el desafío de reconocer sus especificidades y discernir sobre las fórmulas de articulación incluyente, que den respuesta a la compleja realidad que la diversidad municipal nos exige. De aquí la necesidad de establecer los vínculos para caminar juntos en proceso que pretende transformar las relaciones políticas y sociales, hacia un planteamiento donde el poder esté distribuido de tal modo que cada individuo y cada colectivo pueda satisfacer sus necesidades para un desarrollo pleno.

Para ejemplificar la complejidad de la relación entre pueblos indígenas y municipios haremos referencia a un caso concreto. Se trata de una comunidad –municipio de la región mixe de Oaxaca, Ayutla, donde conviven, como en muchas otras partes del estado, la institución municipal y una estructura tradicional de gobierno.

Existe un cabildo indígena, presidido por un alcalde que es depositario real de la autoridad en la comunidad. Se integra por 22 autoridades y 44 topiles. Todos los cargos son honorarios y se consideran un servicio a la comunidad; son rotativos y establece que en algún momento todos los varones de la comunidad deben prestar un servicio en ellos. El alcalde sólo puede serlo en función de una trayectoria incuestionable de trabajo por su pueblo. Debe tener, en opinión de la población, sabiduría y entrega. Debe haber cubierto previamente una serie de cargos y tener una vida privada apropiada.

Las funciones del cabildo son muy importantes para la comunidad municipal: resuelve los conflictos relacionados con la tierra, la relación con otros pueblos e imparte justicia. Considerando que no se delimitan las fronteras municipales, sino que los linderos son itinerantes, y que no existe un código que regule y sancione la comisión de delitos, la jurisdicción está dada por el reconocimiento de pertenencia a la comunidad y no por un ámbito territorial determinado. El sistema funciona a partir de ciertos principios tradicionales y la confianza en el criterio y ética de quienes son depositarios de esas funciones.

Cada caso se juzga a partir de sus circunstancias particulares; depende de quién comete la falta y contra quién, de las condiciones en que se encuentran uno y otro para determinar como se va a proceder. Un caso no es igual a otro; el parámetro para dictaminar es el bien de la comunidad, por lo tanto es imposible codificar. Se ha desarrollado una gran capacidad de llegar a consensos en largos procesos de discusión colectiva. Las sanciones también tendrán que redundar en el beneficio comunitario y pueden ser de servicio o económicas. Si éstas no se cumplen, se pierden derechos comunitarios. Si el conflicto prevalece, hay instancias superiores e incluso se puede apelar a elementos místicos y religiosos.

Si bien existe la figura del alcalde como representante del cabildo indígena, éste siempre actúa en colectivos, dependiendo del asunto de que se trate y de la gravedad del mismo. Estos colectivos pueden ser: el cabildo, el concejo de principales o un grupo determinado de entre éstos. Los asuntos se dirimen en asambleas comunitarias.

La estructura de gobierno es compleja y hay una intensa actividad pública. Sin embargo ésta sólo considera parcialmente al gobierno municipal. El presidente municipal tiene como función la de ser enlace con el gobierno estatal y federal. Los requisitos para acceder a este cargo son mucho menores que para ser alcalde: saber leer y escribir, capacidad de gestión con las dependencias gubernamentales, capacidad de articular los programas municipales con la comunidad y ser una especie de defensor frente al síndico. En muchos casos son los maestros locales, y se considera como uno más de los cargos de servicio que se cumplen en la jerarquía comunitaria.

Sin embargo, para tomar cualquier responsabilidad de autoridad es necesario pasar por un proceso de sacralización, donde se dignifica a quien va a asumir la función y éste se obliga profundamente con la comunidad. Este proceso lo vive igualmente el alcalde del cabildo indígena, que el presidente municipal.

Se ha conformado entre los pueblos de esta región un sistema de mancomunidades que los obliga moralmente entre ellos, pero que no tiene otra función específica de coordinación. La estructura de poder está entretejida con la estructura religiosa y se definen integralmente. Podemos decir que esta comunidad ha asimilado el sistema municipal a sus propias formas de organización política; que este espacio de poder público forma parte de la institucionalidad indígena, que conserva con una gran fuerza y vitalidad sus mecanismos ancestrales para el ejercicio de autoridad y la impartición de justicia.

Dadas las condiciones históricas de discriminación política y cultural de la mayoría indígena, el ordenamiento jurídico de Guatemala, históricamente, se estructuró como un sistema excluyente de las formas de organización propias de los pueblos indígenas. Sin embargo las formas indígenas subsistieron, ya sea integras o con ciertas transformaciones sincréticas, por ello en muchos de los municipios y comunidades existe hoy en día un sistema político dual, es decir que existe la municipalidad estatal a la vez que municipalidades indígenas y otras formas de organización propias. Armonizar estos intereses constituye uno de los retos actuales y ha generado una rica discusión y varias propuestas.

1. Espacios locales de poder formal (del Estado).

El municipio.

Está descrito en la Constitución Política como entidad autónoma y descentralizada que actúa por delegación del Estado. El Código Municipal, amplia este descripción y conceptualiza al municipio como un conjunto de personas individuales caracterizadas por relaciones permanentes de vecindad y que están organizadas en institución de derecho público para realizar el bien común de los habitante de su distrito. También señala los elementos básicos que lo integran: territorio, población, autoridad, organización comunitaria y capacidad económica.

La municipalidad es la corporación autónoma integrada por el Alcalde y por los síndicos y Concejales que son electos popularmente en forma directa. Los municipios se dividen en dos clases; los de 20,000 habitantes o más realizan comicios cada 5 años; los de menor población cada dos años y medio.

También ha ido creciendo el interés de los movimientos indígenas por participar en los comicios municipales, ya no solo como votantes sino como candidatos. En las elecciones de 1993 y 1995 (según los periodos), surgieron electos 110 alcaldes de ascendencia maya, lo que representa el 33.33% del total. Además es de remarcar que por primera vez se eligió un alcalde indígena en Quetzaltenango en 1995, la segunda ciudad en importancia en Guatemala, el cual surgió del un Comité Cívico.

En 1996 se constituyo la Asociación Guatemalteca de Alcaldes y Autoridades Indígenas (AGAAI), con el din de agrupar a los alcaldes indígenas (municipales y auxiliares) e impulsar proyectos de fortalecimiento y capacitación institucional, con el fin de mejorar la capacidad de gestión municipal por parte de indígenas. AGAAI aglutina actualmente a 62 alcaldes municipales. También impulsa, junto con la Fundación Maya, el reconocimiento de los idiomas indígenas para la gestión municipal, lo cual puede ser un facilitador de la participación indígena.

2. Espacios tradicionales de poder local.

Para los Mayas, el poder no se concibe como poder de decidir e imponer decisiones, sino como la capacidad de servir y resolver necesidades y problemas de la colectividad. La autoridad se desprende de la posición de respeto de una persona, y ese respeto se relaciona más con la capacidad de aconsejar que de mandar. Con la imposición de un sistema político y cultural diferente, los pueblos indígenas aprendieron a refuncionalizar sus formas propias de autoridad, adaptándolas a los nombres y estructuras imperantes. De esta forma sobrevivieron y resistieron los conceptos de la cultura indígena, esperando solamente la oportunidad de resurgir con fuerza en el momento propicio. La transición a la democracia y el reconocimiento, aunque sea parcial, de los derechos de los pueblos indígenas, parece señalar que el momento ha llegado o puede estar llegando.

Las Alcaldías Indígenas.

En algunas comunidades como Sololá, existen Alcaldías Indígenas de larga data, que fueron anteriores a las del Estado. Una de las funciones más importantes de la Alcaldía Indígena de Sololá es la jurisdiccional, dentro de la concepción del Derecho Indígena.

Las Alcaldías Indígenas también se conciben como representantes de los intereses del pueblo indígena del Municipio ante otras autoridades.

Con la aparición de las Municipalidades, en los años 40, las Alcaldías Indígenas pasaron a segundo plano en cuanto a las funciones políticas y de desarrollo. En los años de enfrentamiento armado la organización propia se redujo al mínimo por la presunción de vínculos con la guerrilla. También el ejercito controló a los Alcaldes Auxiliares y a otras figuras de las Alcaldías Indígenas, coartando el desempeño de sus funciones tradicionales.

Los Alcaldes Auxiliares

Esta figura del poder local indígena es la única que ha tenido renocimiento jurídico parcial. Se concibe en el ordenamiento jurídico como un servido gratuito y representante del municipio a nivel comunidades, pero subordinado a la autoridad municipal. Sin embargo, más que como mensajero o mandadero, a lo que parece relegarlo la legislación vigente, tradicionalmente el Alcalde auxiliar ha sido más que todo la persona que representa a la comunidad ante la municipalidad, es decir en relación inversa a la que describe la ley.

Las Juntas de Alcaldes Auxiliares

Se establecen como formas semejantes a la Alcaldía Auxiliar de 48 comunidades. Al igual que las Alcaldías Indígenas, estas instituciones no tienen ningún reconocimiento formal del Estado. En estas regiones los Alcaldes Auxiliares han conservado sus funciones originales como representantes de las comunidades y por lo tanto comparten las características de las Alcaldías Indígenas como órganos basados en la concepción Maya del poder, es decir, con mecanismos de comunicación muy horizontales y abiertos. Subsisten paralelamente a las Alcaldías Indígenas.

Otras formas de poder local.

Existen organizaciones que han consolidado formas de poder local a partir del éxito de gestiones de diverso tipo, en especial de programas y proyectos de desarrollo. En estos casos el poder emana de la fuerza organizativa e incluso económica. Este es el caso del Centro para el Desarrollo Rural de Occidente (CDRO). Se han constituido desde las bases, involucrando a distintas entidades, grupos no gubernamentales, alcaldes auxiliares, comités con tanto éxito que representa actualmente una organización con más poder económico que la Municipalidad. Esta particularidad ha hecho que CDRO desplace inclusive a las agencias estatales, asumiendo la realización de proyectos en campos como la salud, la alfabetización, la producción, el crédito, la educación. Posee varias farmacias y laboratorios para la producción de medicamento a base de productos naturales.

1.Sufragio Universal.

Las elecciones en los Municipios se desarrollan cada 2 años y 6 meses o cada 5 años, según el tamaño. En la legislación guatemalteca, en los comicios municipales proponen candidatos ya sea a través de los partidos políticos inscritos, que son usualmente de carácter permanente, o a través de Comités Cívicos que se inscriben en ocasión de las elecciones y que solo pueden postular candidatos a las Corporaciones Municipales.

La credibilidad de los partidos políticos mayoritarios nunca ha sido fuerte y las elecciones en Guatemala se han caracterizado por altos índices de abstencionismo. A pesar de la apertura democrática, esa credibilidad se ha ido reduciendo aún más en los últimos comicios, como reacción a las acusaciones de autoritarismo, caudillismo, demagogia, corrupción, oportunismo. Se acusa también a los partidos políticos tradicionales de discriminar a la población indígena, evidenciando en el hecho de que la representación indígena es el congreso ha ido disminuyendo en términos absolutos y relativos desde 1990. A pesar de estas acusaciones, algunos plantean la necesidad de los partidos, sean tradicionales o nuevos, pues juegan un rol importante de articulación hacia lo nacional.

La formación de Comités Cívicos que presentan candidatos para integrar corporaciones municipales, se ha convertido en un mecanismo alternativo a la mecánica tradicional de los partidos políticos nacionales, lo cual ha permitido una representación política más acorde a los intereses locales en muchos municipios. Los requerimientos para formar Comités Cívicos accesibles, pues básicamente se refieren a la afiliación de 100 vecinos de los cuales la mitad sepa leer y escribir.

2. Negociación - participación.

Los nombramiento de Alcaldes Auxiliares y de cargos en las Alcaldías Indígenas responden a una forma diferente de ejercicio democrático, que generalmente se basa en Asambleas locales donde se discute abiertamente y en el idioma propio de los asuntos de la comunidad, las calidades de las personas y de las propuestas. La designación de las personas para ocupar los cargo se da por medio de elección colectiva abierta, levantando la mano o por aclamación comunal, sin necesidad de voto secreto o de papeletas. Los criterios que la gente toma en cuenta y las situaciones que contribuyen a darle autoridad a las personas que son electas, son las experiencias y la vocación de servicio a l comunidad.

3. VALORACIÓN DE LAS INSTANCIAS DE PODER LOCAL Y LA NECESIDAD DE ACCEDER A ELLAS.

Existen diferencias y semejanzas entre las estructuras y funciones de la Alcaldías Indígenas y las Alcaldías Municipales. Algunos conceptualizan a la municipalidad estatal dentro del "poder local formal", el cual se caracteriza por ser un canal de comunicación "de una sola vía"; las órdenes y decisiones de quienes mandan para ser obedecidas por los dominados. Contraponen las formas de autoridad propiamente indígenas que se caracterizarían por una "doble vía" , con dinámicas más horizontales de comunicación. Se afirma que la Alcaldía estatal no corresponde al pensamiento y a las necesidades e intereses de las comunidades indígenas.

Hay que anotar que en el momento actual de transición, las alcaldías estatales se están abriendo a la participación ciudadana y tal juicio es demasiado radical. La experiencia de algunas alcaldías han demostrado que se puede concebir la alcaldía estatal bajo un pronóstico más participativo, con comunicación de "doble vía". Esto no hace sino replantear la necesidad de encontrar mecanismos de articulación entre las formas organizativas del Estado y las propiamente indígenas. Las formas propias resguardan el sentido del tejido social indígena, pues articulan las diferentes expresiones organizativas propias, mientras que las formas organizativas del Estado tienen sentido para la construcción o reconstrucción del Estado. Además las Alcaldías Indígenas y los Alcaldes Auxiliares juegan un rol importante en la resolución de conflictos comunales, como una función propia que no duplica las funciones de la municipalidad, mientras que esta se estructura más alrededor de la atención de los bienes y servicios colectivos.

Las necesidades definidas por la pobreza han también motivado el surgimiento de organizaciones comunales, como los comités pro - mejoramiento, que muchas veces logran captar fondos para el desarrollo de proyectos. Al no existir las mismas posibilidades, otras instancias de poder local, como los Consejos de Ancianos, pierden prestigio. Esto evidencia otra vez la necesidad de encontrar formas de articulación de las diferentes instancias de poder local en los municipios y comunidades.

4. OBSTACULOS Y DESAFIOS PARA UNA PARTICIPACIÓN Y GESTIÓN REAL EN EL PODER LOCAL.

La concepción vigente de los Alcaldes Auxiliares casi como "mandaderos", plantea un obstáculo para la efectiva integración municipal. La legislación no reconoce la investidura de los Alcaldes Auxiliares en las comunidades (autoridad propia más importantes donde no hay alcaldías indígenas). Además se les coincibe como individuos y no como entidad colegiada, como representante de la municipalidad y no como representante del pueblo. La falta de este reconocimiento oficial provoca que algunos vecinos no acudan a esta instancia y coarte su desarrollo y efectivo desempeño.

El Código Municipal se caracteriza como sistema que desvaloriza al indígena y los sitúa como incapaz jurídico. La posibilidad de la participación indígena está sujeta, en parte, a la posibilidad de que el sistema reconozca a los indígenas como sujetos con derechos reconozca sus instituciones colativas y no solo a personas.

Otro obstáculo lo constituye el hecho de que la mayoría de las mujeres indígenas no están empadronadas y no pueden votar. El voto es por lo tanto eminentemente masculino por el momento, por otro lado, las mujeres poco participan aún como candidatas a puestos elegibles, lo que explica que, no haya ninguna mujer indígena alcalde en la actualidad.

Es evidente que uno de los mayores obstáculos que subsisten para la participación indígena en las instancias de poder local sigue siendo la violencia real y simbólica. A pesar de las negociaciones para la paz, siguen existiendo en Guatemala actos preocupantes de violencia, asesinatos, amenazas de muerte, pintas en las paredes y otros, que parecen tener como fin el intimidar a la población para restringir la participación y la acción. No hay que olvidar que se vive un momento de transición y que la paz es un proceso que toma su tiempo, pues no se acaba con las violencias ni con las injusticias tan solo con la firma de acuerdos.

El principal desafío sigue siendo obviamente, la profundización de la paz, la construcción de una cultura de paz, tolerancia, el reconocimiento de la pluriculturalidad. Todo ello tiene que ver con el cumplimiento de los Acuerdos que se han firmado en los últimos años. Los cambios que se han propuesto significarían sustancias reformas legales, incluyendo a la misma constitución Política, lo mismo que acciones políticas claves para instaurar tranquilidad ciudadana, requisito indispensable para una efectiva participación

La participación se debe hacer efectiva no solo en término cuantitativos sino también cualitativos. Se habla de la necesidad de que los mismos partidos políticos tradicionales se abran más a la participación indígena, de tal forma que las dinámicas electorales reflejen verdaderamente la conformación de la sociedad guatemalteca.

La participación de la mujer plantea un reto importante. No se trata solo del efectivo empadronamiento para que pueda votar, sino también de su efectiva incorporación en ellos puestos del poder local. El reto se plantea no solamente a la sociedad guatemalteca en su conjunto, sino también, singularmente, a los pueblos indígenas, pues en sus culturas se dan formas de división o de complementariedad de las tareas por sexos que excluyen la mujer de ciertos cargos de autoridad como el de Alcalde Auxiliar o Alcalde Indígena.

1. Espacios locales de poder formal (del Estado).

Son las que están establecidas por la normativa jurídica del Estado nicaragüense.

Gobernadores departamentales

Representar al gobierno central. Estos son nombrados directamente por el ejecutivo

Municipalidades y sus instancias

Alcalde, vice-alcalde, regidores y síndicos, el número de regidores varía según la cantidad de población del municipio. El alcalde puede nombrar auxiliares de alcalde en las comunidades. Las autoridades municipales se eligen por sufragio universal. Rige las actividades de las municipalidades la ley no. 40 que es la reforma a la ley de municipios. En las regiones autónomas de la Costa Atlántica hay 12 municipios.

Gobierno Regionales Autónomos y sus instancias.

Vigente únicamente para la Costa Atlántica por la ley de autonomía. Hay un coordinador regional por la región autónoma Atlántico norte, y otro por el Atlántico sur. Hay dos concejos regionales Autónomos compuesto por 45 concejales cada uno. Las autoridades regionales se eligen por sufragio universal en dichas zonas, esto es organizado y supervisa por el Consejo Supremo de Elecciones. Rige las actividades de los gobierno regionales el "Estatuto de Autonomía de las dos regiones de la costa Atlántica de Nicaragua"

2. Espacios tradicionales de poder local.

• Autoridades tradicionales comunales en el pacífico: Consejos comunales, Consejos de reforma, Alcaldes de vara. La autoridad tradicional no ha logrado pervivir a la temprana imposición de otros modelos de organización social de la comunidad. los casos de Monimbó y Subtiava merecen mayor análisis para determinar hasta donde representan un nivel de poder.