Agenda para la Reforma Municipal
Participación ciudadana y gobierno local
Cuadernos de Debate de la
Agenda de la Reforma Municipal en México
Centro de Estudios para la Reforma del Estado,
Centro de Investigación y Docencia Económicas, A. C.
Centro de Servicios Municipales "Heriberto Jara", A. C.
El Colegio de la Frontera Norte
Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México
Cuaderno elaborado por: Eréndira Alvarez y Oscar Castro Soto del Centro de Servicios Municipales "Heriberto Jara", A. C. Mayo de 1999. La edición de este material es posible gracias al financiamiento de la Fundación Ford.
ÍNDICE
Un contexto adverso para la institución municipal; las autoridades auxiliares: un ejemplo del déficit democrático; la exigencia por la democracia; las certidumbres e incertidumbres de las propuestas.
Los dilemas de la democracia; los conceptos de: participación ciudadana, participación social y participación comunitaria; la dificultad conceptual y las principales preguntas de la Agenda para la Reforma Municipal.
Articulación gobierno – sociedad; reglamentación de la participación ciudadana, organismos, instrumentos y procedimientos; participación ciudadana y gestión local; comunicación social municipal; contraloría social municipal.
Las autoridades auxiliares y la descentralización municipal en el estado de Tlaxcala; el Parlamento Democrático Mendocino, en Camerino Z. Mendoza, Veracruz; los comités de vida vecinal en Oaxaca, Oaxaca.
Diferentes ámbitos para la Reforma Municipal; la participación ciudadana requiere de una Reforma Municipal integral; ¿participación abierta o participación regulada?; mecanismos de instrumentación flexibles; la legitimidad y la gobernabilidad; límites de la participación ciudadana.
Agenda para la Reforma Municipal
Participación ciudadana y gobierno local
Cuadernos de debate
I. DIAGNÓSTICO
El presente cuaderno pretende dotar de elementos de análisis sobre la participación ciudadana a nivel local, al debate sobre la reforma municipal en México de finales del siglo. Seguramente la amplitud y profundidad de la reforma tendrán un desarrollo o aplicación limitados en relación a la amplitud de temas sistematizados por la Agenda de la Reforma Municipal. Sin embargo, el reto asumido es avanzar en la aportación a la ciudadanía, a los legisladores y a los munícipes, de elementos que contribuyan a la comprensión de la problemática empírica, política y jurídica de los municipios mexicanos.
El presente cuaderno está organizado de tal forma que se pueda visualizar la problemática de la relación entre ayuntamientos y ciudadanía desde muy diversos ángulos. La participación ciudadana se ha constituido como una exigencia social para los gobiernos municipales, si bien no todas las propuestas contenidas en la Agenda pueden responder a la realidad de cada uno de los municipios del país ya que éstos guardan enormes diferencias en población, territorio, densidad geográfica, tradiciones, costumbres y problemáticas sociales.
En este apartado analizaremos un breve diagnóstico sobre la diversidad de maneras de comprender a la participación ciudadana y delimitaremos las dificultades sociales y políticas del uso del concepto. En apartados posteriores analizaremos propiamente al concepto y sus implicaciones políticas para los ayuntamientos, pasando posteriormente a revisar la variedad de propuestas de participación comunitaria, social y ciudadana que se expresan en la Agenda de la Reforma Municipal en México. Finalmente, señalaremos ejemplos de operación de algunas de ellas en municipios de nuestro país.
Un contexto adverso para la institución municipal
El municipio mexicano es muy diverso. Aunque los municipios están constituidos por definiciones fundamentalmente legales que incluyen los elementos de población, territorio y gobierno, la realidad de los municipios mexicanos está precedida por múltiples formas de resolver los problemas y necesidades locales. Regidos por los artículos 115 y 116 de la Constitución Federal, los municipios mexicanos han experimentado un desarrollo similar en la forma de gobierno. En un régimen federal y altamente centralizado como el nuestro, el municipio se ha encontrado históricamente relegado al plano del control social, y más recientemente, a partir de las reformas de 1982, al plano de prestador de servicios y recaudador del impuesto predial, entre otros.
Al ser el municipio uno de los espacios en donde se abren los canales de representación proporcional en el gobierno y desde donde surgen las mayores posibilidades de alternancia política, las fórmulas de los partidos de oposición contendientes en los municipios se pronuncian por un cambio y movilizan a gran parte de la población para acceder al gobierno municipal. La meta principal es acercar el gobierno a los ciudadanos e involucrar a éstos en espacios de decisión pública. A lo largo de las dos últimas décadas se han registrado múltiples cambios de filiación partidista en la mayor parte de los ayuntamientos del país. Aunque el Partido Revolucionario Institucional sigue manteniendo una mayor presencia en los gobiernos locales, para él también la exigencia del cambio en la forma de gobernar y la preocupación por la participación ciudadana se han convertido en puntos centrales de debate.
Ante la pobreza que se registra en la gran mayoría de los municipios y con la disposición de recursos escasos, los ayuntamientos comienzan a preocuparse por una distribución más equitativa de los ingresos de la federación, e incluso por obtener mayores competencias en materia de recaudación de impuestos y definición de líneas de gasto público. Sin embargo, ante las limitaciones económicas, la preocupación por la eficiencia y la eficacia en las acciones de gobierno, particularmente en la prestación de servicios públicos, y la incorporación de mecanismos de control ciudadano del aparato burocrático municipal, han exigido de los munícipes creatividad para incorporar a los ciudadanos en las tareas de gobierno.
No puede decirse que las legislaciones estatales y las leyes orgánicas municipales no contemplen ninguna forma de participación ciudadana, sino que los mecanismos definidos con frecuencia se encuentran desvirtuados, burocratizados y coorporativizados, siendo fuente de ilegitimidad gubernamental. Tal es el caso de las autoridades auxiliares, agentes, delegados, jefes de manzana, jueces auxiliares y de paz, etcétera. Las personas que ocupan estos cargos con frecuencia se quejan de encontrarse entre las demandas cotidianas de la población y el control político del ayuntamiento, cuando no han pasado a ser figuras representativas a las que ya no acude la ciudadanía.
En suma, la participación ciudadana en la gestión del gobierno local se ha convertido en una necesidad ineludible de nuestro tiempo. Forma parte de los grandes retos de la modernización política de la institución municipal, tan urgente como se ha desarrollado la democracia electoral en el país. También es un hecho que los actuales instrumentos disponibles por los ayuntamientos para vincularse con la sociedad son anacrónicos e insuficientes, lo cual está abriendo una tensión política entre las necesidades sociales de participación y la efectiva capacidad del gobierno municipal para convertise en una institución incluyente. En este balance no se excluye que la legislación federal o estatal, las plataformas políticas de los partidos políticos o incluso el espíritu renovador de las autoridades municipales contengan principios o aspiraciones democráticas en el proceso de gobierno. La contradicción principal es que esos principios no estén traducidos de manera consistente a formas orgánicas del gobierno, a prácticas institucionales, a la vida concreta de las comunidades municipales y su gobierno local. No está de más señalar que la participación ciudadana no debe ser contemplada como un evento circunstancial o sujeto a la buena voluntad de los funcionarios en turno; ante todo, debe ser comprendida como parte inherente del proceso de gobernar, lo cual obliga a que esté incluida como uno de sus componentes imprescindibles.
Las autoridades auxiliares: un ejemplo del déficit democrático
En el cuerpo de las leyes orgánicas municipales de los estados, e inclusive en las constituciones estatales, pueden encontrarse referencias a su espíritu democrático, al papel del gobierno municipal como garante de la seguridad y la paz pública locales. Las leyes de planeación, la normatividad de algunos programas federales o estatales que son parcialmente administrados por el gobierno local, y las leyes reglamentarias de los estados, visualizan la participación ciudadana desde la óptica del auxilio al gobierno local para el desarrollo de obras públicas, prestación de servicios e introducción de infraestructura y equipamiento comunitarios. Incluso en programas para la producción agrícola, educación, salud, deporte y asistencia social.
Los ayuntamientos frecuentemente adecuan su estructura y organigrama internos para administrar parcialmente todos estos programas; y ante la falta de recursos, se valen de las autoridades auxiliares para operarlos. En zonas rurales son éstas las que convocan a la comunidad, llevan y traen información, reciben al presidente, firman actas y dan fe de hecho, testimonios, residencia, etcétera. En los municipios urbanos las autoridades auxiliares fungen como representantes del ayuntamiento ante la población y se encargan, en la práctica, de trámites burocráticos y de control político. En ambos casos son gestores ante el ayuntamiento y se posicionan como agentes de poder local ante las autoridades y ante la población.
Aunque las autoridades auxiliares frecuentemente son ciudadanos con cargos honoríficos, en la mayoría de los estados son designados por el presidente municipal o el ayuntamiento y, ocasionalmente, electos en asambleas abiertas. Son estas figuras, que no son parte formal de la burocracia municipal, ni representantes legítimos de sus comunidades, barrios o colonias, las que pretendieron cubrir el espacio de participación de la ciudadanía en el ámbito público local. Fenómenos de cacicazgo, cooporativismo, burocracia, autoritarismo, o un verdadero suplicio para quien ejerce esos cargos, ya no son temas fundamentales de controversia, pero pueden significar excelentes ejemplos históricos de mecanismos formales que lindan entre lo público gubernamental y lo público ciudadano.
En este contexto, el muy reciente debate sobre la participación ciudadana, ha ignorado estas formas de participación por varias razones: 1) se las considera obsoletas, caducas, viciadas o antagónicas con los principios democráticos; 2) se visualizan como una parte de las funciones y puestos que necesariamente tendrá que asumir la administración pública al momento en que se lleve a cabo una efectiva descentralización hacia los municipios y que, por tanto, formarán parte de la necesaria burocracia municipal; 3) se promueve que sean autoridades electas en el más estricto sentido, con patrimonio y recursos propios.
Estos puntos de vista han alejado el tema de las autoridades auxiliares del debate sobre la participación ciudadana, y en su lugar han aparecido, paradójicamente, formas, mecanismos y procedimientos para reglamentar que en algunos casos no distan mucho del funcionamiento y estructura de estas figuras jurídicas. A diferencia de esta perspectiva, las autoridades auxiliares pueden concebirse como una instancia para la representación ciudadana ante y en el gobierno municipal, que puede funcionar como un engrane eficiente que articule la gestión cotidiana de los servicios con la inclusión de la representación social. Especialmente en los municipios en donde existe una separación física entre la cabecera municipal y las pequeñas comunidades, en donde la distancia geográfica puede convertirse en una distancia política, es decir en un déficit de representación social, las autoridades auxiliares requieren de una integración y funciones mucho más cercana a los intereses de la pequeña comunidad. Precisamente, en estas condiciones las autoridades auxiliares dejan de ser una figura meramente administrativa y adquieren una fuerte dimensión política que, desde una perspectiva democrática, no puede definirse externamente a la comunidad; por lo menos, no sin un alto costo en la relación entre el ayuntamiento y la sociedad local.
La exigencia por la democracia
Los espacios de competencia político electoral local se han visto influidos enormemente por los discursos y las figuraciones sociales que se han construido sobre la democracia. Sin embargo, son precisamente estos gobiernos locales, los que sufren sus efectos. Para ser más claros, en la escena política electoral de nuestro país, los discursos de los políticos y gobernantes sobre la democracia abundan y llegan a los municipios como exigencias de cambio, acción ciudadana, limpieza electoral, participación e inclusión social, tolerancia y respeto, etcétera. Todos hablan de la democracia pero cada quien la entiende como quiere. En los municipios el fenómeno se recrudece y los ejemplos y argumentos sobre la democracia se multiplican, dando lugar a la promoción de la rendición de cuentas, la participación ciudadana y la ampliación y cobertura de los servicios públicos, así como la participación de los ciudadanos en las obras de equipamiento e infraestructura.
La exigencia por la democracia es ya un tópico local y un tema electoral por excelencia. Sin embargo, las dificultades que experimentan los gobiernos locales al tratar de hacer realidad estos discursos y darle forma a esta figuración social (la democracia) los hacen vulnerables y poco serios en sus planteamientos. Puede decirse que los intentos por generar modelos de participación ciudadana son escasos y que las exigencias, las más de las veces terminan siendo un escalón muy próximo al autoritarismo y presidencialismo. Los intentos se critican, dividen y presentan más problemas de los que implica el procedimiento lógico para crear instancias y formas de participación. Ante la corta duración del mandato, los alcaldes se desesperan, la población exige resultados y los ciudadanos ven frustrados sus imaginarios de participación.
En aquellos lugares donde ha sido posible la instauración de verdaderos ejercicios democráticos e instancias de participación, son impulsados mediante mecanismos tradicionales que aseguran que la población asimilará por mandato los nuevos procedimientos; y éstos frecuentemente entran en contradicción con los programas y procedimientos emitidos por los gobiernos estatales o federal.
Las certidumbres e incertidumbres de las propuestas
De esta forma, lo único cierto, es que la inclusión de la participación ciudadana sólo puede ser entendida desde una reforma municipal de gran envergadura, que toque los puntos centrales de la Agenda, que sea integral y que contemple los tópicos que están interrelacionados. Es decir, que el tema de la participación ciudadana tiene que ser pensado también desde nuevas formas de relación intergubernamental: de la planificación del desarrollo; la gestación, implementación y evaluación de las políticas públicas locales; la estructura del ayuntamiento y la representación proporcional; y sobre todo, el ejercicio de las finanzas públicas, la descentralización de recursos y competencias, y la contraloría social.
Es por estas razones que las propuestas de participación ciudadana que se presentan en la Agenda para la Reforma Municipal se hacen desde posiciones tan variadas e inciertas. Todas ellas apuntan al tópico general que se puede resumir en: "Propiciar, legislar y definir mecanismos, procedimientos, instancias de participación ciudadana para la vigilancia, colaboración, fiscalización y coadyuvancia de las actividades del gobierno municipal tendientes a la eficacia, eficiencia en el desarrollo municipal". La certidumbre y la incertidumbre del tema se ven reflejados en una propuesta que constituye una nueva figuración social: el nebuloso y esperanzador tema de la democracia directa.
II. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA
En la Agenda de la Reforma Municipal aparecen una serie de propuestas en relación a la participación ciudadana, todas ellas, o si no en su mayoría, de carácter voluntarista y prescriptivo. Son fundamentalmente exigencias de democracia directa que, ante la realidad descrita en el apartado anterior, nadie puede estar en contra de ellas so pena de quedarse fuera de la transición democrática. Sin embargo, la dificultad conceptual con la que se realizan las propuestas requiere de un breve análisis teórico que las alimente y las diferencie. Este apartado trata de contribuir a este objetivo.
Los dilemas de la democracia
Una figuración social, nos dice Norbert Elias, es una construcción mental que los grupos y personas ponen en el centro del juego social, como un elemento de flexibilidad de las reglas de dicho juego; es decir, es una acepción tal, con la que todos los participantes del juego social están de acuerdo, aunque ninguno de ellos esté seguro de que todos los participantes definan la figuración de la misma forma (Elias; 1995). Son argumentos con los cuales se ejercen las reglas con las que, también, todos están de acuerdo; las reglas siempre son claras y tienen un carácter regulatorio y normativo, ejercen sanciones y permiten funciones específicas. Una figuración social permite muy diversas interpretaciones, aunque la ausencia de ella puede ser motivo de descalificación social.
Así pasa con la democracia: todos estamos de acuerdo en que debemos de vivir en un régimen democrático, con autoridades electas bajo el procedimiento del voto universal, libre y secreto. También estamos de acuerdo en sancionar a los que incumplan con las reglas y procedimientos establecidos para tal fin, y que la democracia debe ir más allá de las elecciones, es decir, que deben de cumplirse las garantías individuales, respetarse los derechos sociales y permitir la inclusión social en el proceso de gobierno. Pero en el imaginario de cada quien, y en especial de los grupos políticos en los que participamos, los alcances prácticos de estos acuerdo suelen ser muy polémicos y no faltos de desacuerdos. Tienen que ver con nuestra idea del Estado, de la sociedad civil, de las relaciones entre ambos y, sobre todo, de la forma de ejercer el gobierno. Definir un Estado democrático, -republicano, federal o socialista-, tiene implicaciones de carácter gubernamental –político, económico y social- muy importantes. Frecuentemente pasamos por alto pensar en estos temas y lanzamos propuestas que se corresponden con nuestras propias definiciones, dentro de las figuraciones sociales. Por eso estamos en desacuerdo a la hora de los procedimientos y las sanciones.
Hablar de la democracia requiere entonces hacer un ejercicio de definición y distinguir de qué tipo de democracia estamos hablando: democracia representativa, formal, procedimental, sustancial, social, directa, etcétera. También sugiere un esfuerzo por distinguir sus ámbitos de aplicación y su respectiva adecuación a las normas y leyes de las que hablamos.
Los conceptos de participación ciudadana, participación social y participación comunitaria
Cuando se habla de participación ciudadana frecuentemente hablamos de la democracia formal y directa, y en ocasiones representativa. Los enfoques de la participación ciudadana desde un punto de vista formal, frecuentemente la asocian con la emisión del voto ciudadano en elecciones, plebiscitos, referéndum, consultas públicas e iniciativas populares; ponen énfasis en los procedimientos y en reglas claras para todos, así como en ámbitos de competencia para su ejercicio.
Por otro lado los enfoques de la participación ciudadana directa ponen énfasis en la resolución de problemas locales con participación pública. Para ello, se aluden a las experiencias de autogobierno, procesos autogestivos, y formas de acercamiento entre el gobierno y la población local para la definición de procedimientos y mecanismos que se adecuen a los problemas que se quieren resolver.
Finalmente -aunque no por ser el último, pues no se han mencionado todas las acepciones, ni el menos importante, pues no se trata de escalas-, los enfoques representativos hacen alusión a la participación ciudadana por medio de la elección de personas que representan una comunidad o un determinado número de individuos, en un espacio u órgano de decisión, control y vigilancia de los acuerdos colectivos, que generalmente son ejecutados por un órgano distinto (el ejecutivo).
El concepto de participación ciudadana es un figuración social también, y frecuentemente no se toman en cuenta estas otras definiciones sobre la democracia a la hora de discutir sobre ella. Es por esta razón que la participación comunitaria, la participación social y la participación ciudadana frecuentemente se definen como sinónimos. Aquí haremos una ligera precisión. La participación comunitaria y la participación social son formas de participación ciudadana, aunque en algunos casos más incluyentes que ésta.
Si separamos las palabras del concepto, la participación quiere decir tomar parte en, mientras que lo ciudadano corresponde a aquellos sujetos portadores de derechos y obligaciones dentro de un Estado nacional. En estricto sentido, los ciudadanos son todas aquellas personas que tienen garantías individuales y derechos sociales reconocidos por el Estado. Sin embargo, en las constituciones nacionales, como en la nuestra, las personas no adquieren carta de ciudadanía sino hasta determinada edad, y todavía en algunos países, el sexo, la raza o la religión son motivo de exclusión ciudadana.
La participación social, por el contrario, ha estado frecuentemente ligado a un ejercicio libre y autónomo de los ciudadanos con respecto del gobierno - y en algunos casos antagónicos a él-, y se ve reflejado en formas de participación sectorial o virtual: demandas sociales reivindicativas y urbanas, movimientos sociales – feministas, ecologistas, pacifistas, juveniles, infantiles, en pro de la niñez, la salud, la educación, obreros, etcétera. Los ciudadanos en el ejercicio de sus derechos se organizan frente al gobierno, frecuentemente con independencia de él, no importando las restricciones que se autoimponen para reivindicar sus demandas.
La participación comunitaria está generalmente ligada a la participación local tradicional. A formas de autogobierno y resolución de conflictos locales que imponen a los individuos condiciones y funciones comunitarias determinadas, con independencia del gobierno y del Estado o en constante interacción con ellos y con relativa autonomía.
Como podemos observar la participación social y la comunitaria son formas de participación ciudadana porque los individuos interactúan en el marco de los derechos que les otorga el Estado, y sin embargo, se distingue de ellos por su estrecha relación con el gobierno. La participación ciudadana, entonces, solo puede ser definida en su relación intrínseca con el Estado, pues es éste quien le dota de derechos y obligaciones.
Así pues, podemos definir la participación ciudadana como aquella en la que los individuos –ciudadanos con derechos y obligaciones- toman parte de los asuntos públicos del Estado. Así, la participación ciudadana apunta, fundamentalmente, a la relación entre el gobierno y los ciudadanos, a ese espacio público en el que ambos están inmiscuidos. Mientras que en la participación social y en la comunitaria, la participación incide en el espacio público reservándose los ciudadanos el derecho de relacionarse o no con el gobierno.
La participación ciudadana definida por el Estado implica, paradójicamante, una relación activa con él. Implica, en el ámbito del espacio público, el ejercicio de las garantías individuales y los derechos sociales otorgados por el Estado. En ocasiones, las formas de participación están reglamentadas y debidamente enmarcadas en procedimientos y atribuciones específicas de los ciudadanos o de los órganos de participación correspondientes. Sin embargo, la participación ciudadana también implica el ejercicio de las libertades, por lo que incluye todo proceso generado autónomamente por los individuos o colectivos con iniciativas públicas particulares. Tal es el caso de la participación comunitaria y de la participación social, que al ser formas de participación ciudadana, mantienen una relativa autonomía con respecto de reglas y procedimientos instituidos para los fines que persiguen.
La dificultad conceptual y las principales preguntas de la Agenda de la Reforma Municipal.
Si observamos las diferentes propuestas vertidas en la Agenda de la Reforma Municipal, podemos encontrar un lugar común: la dificultad conceptual para definir la participación ciudadana y tratarla de igual forma que la participación social y comunitaria. No siendo fácil la distinción, como lo acabamos de reflexionar, la intuición sin embargo es correcta. Estamos hablando de aquellas formas de participación que implican una relación estrecha y forzosa con el gobierno municipal. Para ello se piensan propuestas y se analizan formas de participación que acerquen a los ciudadanos con el gobierno local: plebiscito, referéndum, consejos de participación ciudadana, consejos de desarrollo local, consejos sectoriales, iniciativa popular, consulta pública, cabildo abierto, contraloría social, comunicación social, etcétera. Y podríamos caer en nuevas figuraciones con cada uno de estos conceptos; sin embargo, este breve diagnóstico y las propuestas de la Agenda para la Reforma Municipal, generan algunas preguntas previas que servirán para el análisis: ¿la participación social y comunitaria debería ser reglamentada desde el plano conceptual que hemos analizado?, ¿cuáles son las instancias de participación ciudadana que deberían de establecerse como necesarias para optimizar la relación gobierno- ciudadanía?, ¿es necesario reglamentar toda la participación ciudadana?, ¿cuáles son los procedimientos y mecanismos posibles de reglamentar en la participación ciudadana, tomando en cuenta que la realidad de los municipios responde diversas problemáticas?, ¿qué base reglamentaria sería la adecuada para todos los municipios?, ¿cómo garantizar el ejercicio de los derechos individuales y sociales para la participación?, ¿no responden algunos mecanismos y formas de participación ciudadana a la definición democrática del gobierno municipal en turno?, ¿cómo asegurar un mejor control ciudadano sobre los recursos públicos, sin que reste gobernabilidad y legitimidad a las acciones y propuestas gubernamentales?, ¿en todos los municipios se podrá incidir de igual forma en las políticas públicas locales a partir de la participación ciudadana?, ¿qué otras reformas tendrían que llevarse a cabo para llevar adelante las propuestas de participación ciudadana?
III. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA AGENDA PARA LA REFORMA MUNICIPAL
Las propuestas sobre la participación ciudadana en la Agenda se encuentran en la Sección II Integración política del ayuntamiento y participación ciudadana, que consta en total de 681 propuestas (23% del total). Dentro de esta sección se encuentran además los tópicos Democracia Municipal, Pluralidad y Proporcionalidad en el Cabildo, Sistemas Electorales Municipales, Autoridades Auxiliares, Comunicación Social Municipal, Contraloría Social Municipal, Identidad y Cultura Municipales y Regidores, Síndicos y Facultades del Cabildo.
En el presente análisis se tomarán en cuenta las propuestas de los tópicos Participación Ciudadana, Contraloría Social y Comunicación Social Municipal (296 propuestas que representan el 10 % del total y aproximadamente el 46% de esta sección). En cada uno de ellos existe una subdivisión más, que será analizada con detalle en este apartado, sobre todo en lo relativos a la articulación gobierno- sociedad (53 propuestas); reglamentación de la participación ciudadana (29 propuestas); organismos e instrumentos de la participación ciudadana (38 propuestas); procedimientos y mecanismos de la participación ciudadana (68 propuestas); y las propuestas relativas a la gestión local (47 propuestas). Los bloques de propuestas sobre comunicación social (28 propuestas) y contraloría (33 propuestas) no se desglosarán en el análisis porque presentan pocos apartados.
Articulación gobierno – sociedad
En este apartado existen 53 propuestas en total que están resumidas de manera breve de la siguiente manera: "Existe consenso en torno a la propuesta de que se tome en cuenta a la ciudadanía en la definición de políticas que diseñe el gobierno municipal. Sin embargo se presentan contradicciones en los contenidos... [sobre] cómo debe concebirse esta articulación entre el ayuntamiento y la sociedad civil. Probablemente la propuesta más incluyente es la que señala la necesidad de impulsar un amplio debate en torno de las formas de participación social en al ámbito municipal... [y] crear nuevos modelos institucionales para que la ciudadanía tenga capacidad de influir en la agenda de las políticas públicas que se instrumentan en el municipio..." (Agenda, p. 181).
Sin duda, el punto central de este apartado es el de impulsar el debate sobre las formas de participación ciudadana en los municipios. El conjunto de propuestas se refiere a la creación de "modelos institucionales que generen y estimulen la participación ciudadana en la definición de las políticas del gobierno a nivel municipal" para inhibir los "intereses partidarios" reconociendo a "los actores múltiples y diversos del tejido social del municipio" y creando "mecanismos de democracia directa" para "superar los esquemas de representación existentes... [y] lograr una democracia participativa" (Agenda, pp. 181-188).
En el conjunto de las propuestas se habla de profundizar los procesos de participación comunitaria a través de la recuperación de la "tradición autogestiva", e impulsar los mecanismos de participación social "que redunden en una actividad cívica y política más dinámica y constructiva en el plano municipal" donde "el ayuntamiento consulte, dialogue y logre un consenso con la población" en el marco de "la implementación y evaluación de las políticas de desarrollo municipal" y de la "planeación, gestión, ejecución, vigilancia y mantenimiento de las obras y servicios" para contribuir a la apertura de espacios, y para "fortalecer [una] vida asociativa" que genere una "transferencia de espacios de poder real", "participación plural" y una "cultura política diferente" (Ibid).
Otras propuestas hablan de la "necesidad de la homogeneidad" de las formas de participación ciudadana y de "la institución de la autogestión como mecanismo de promoción social por excelencia" (Ibid). Son quizás, las propuestas que podrían presentar elementos de contradicción interna y podrían parecer propuestas contrarias a las anteriores.
Sin embargo, el conjunto de actores proponentes pertenecen en su mayoría al ámbito académico y las propuestas son presentadas en forma de ponencia en foros, publicaciones, encuentros y mesas de trabajo. Pocas son redactadas realmente en forma de propuestas articuladas y presentadas como tales, por lo que el ejercicio de análisis se limita al ámbito de las necesidades generales, los deseos y el voluntarismo. Podría decirse que las propuestas tienen un carácter ético- democrático que responde a una preocupación por una realidad instalada, redactadas en forma de prescripciones y objetivos generales.
Las propuestas por sí solas hacen referencia a la falta de espacios públicos de encuentro entre las autoridades y los ciudadanos para la participación en la toma de decisiones y en la resolución de problemas y necesidades locales. Y a su vez, constituyen un marco de referencia para todos los municipios (grandes, chicos o medianos, rurales, semiurbanos o urbanos), como una exigencia para la democracia directa o participativa.
Las principales dificultades de interpretación se refieren a la diferencia entre participación social, comunitaria y ciudadana, a los ámbitos de aplicación y a la necesidad de promoción de una mayor amplitud y un mayor alcance en la participación. Algunas pugnan por el respeto de las formas tradicionales de organización (participación comunitaria) porque responden a realidades de excesiva intervención gubernamental; otras hacen referencia a la necesidad de mecanismos de participación social autónoma, sobre todo en casos en los que miembros de las organizaciones sociales forman parte del gobierno municipal, para evitar el coorporativismo local. Sin embargo, se percibe una preocupación por crear instancias que permitan una relación entre el gobierno municipal y los ciudadanos, dada la diversidad de situaciones en las que se encuentran los diferentes actores municipales con respecto del ayuntamiento.
Esto nos remite a un problema mayor. ¿Es necesaria la homogeneización de las relaciones entre el gobierno municipal y los ciudadanos?, o por el contrario, el ayuntamiento ¿debería promover la autogestión de los ciudadanos y múltiples formas de participación social y comunitaria?. Este nudo sólo se puede deshacer partiendo de la necesidad de la participación. Los ciudadanos tienen el derecho de participar, pero también tienen el derecho de no hacerlo, o de hacerlo en la forma que les plazca. ¿Quién tiene la necesidad de la participación, el gobierno municipal o los ciudadanos? Este es el punto de partida para la formulación del problema. La participación social y comunitaria parten del reconocimiento de que existen problemas y necesidades que se tienen que resolver, independientemente de que se conciban o no como obligación del gobierno, y hacen uso de su derecho de participación como ciudadanos para resolverlos. La participación ciudadana que parte de las necesidades del gobierno municipal se formula, generalmente, a partir de los problemas y necesidades que éste enfrenta a la hora de resoverlos, para ello promueve la participación de la ciudadanía.
Sin embargo, los límites de la participación social y la participación ciudadana impulsada por el gobierno son el segundo nudo de este dilema: cómo se concibe al gobierno municipal como parte del Estado y qué libertad tienen los munícipes para definir sus propias concepciones e impulsar sus propios programas. Esto es, que los gobiernos municipales como el Estado mismo, de alguna manera determinan, la forma en que quieren relacionarse con los ciudadanos, y corresponderá a estas concepciones cómo definen los mecanismos. En algunos casos los ciudadanos quieren tener información sobre la cantidad de recursos y la forma en que se ejercen. En otros casos, la ciudadanía deja que el gobierno municipal haga lo suyo, y no se involucra demasiado en sus funciones.
Podemos observar que las propuestas parten de un deseo de que los ayuntamientos tengan la obligación de promover formas de participación ciudadana, respetando aquellas en las que los ciudadanos se han organizado por sí mismos, ya sea por un imperativo de desarrollo, por la necesidad de crear instancias que fiscalicen al gobierno local, o bien, por un imperativo ético de construcción de una ciudadanía activa.
La construcción de propuestas articuladas para la relación gobierno- ciudadanía deberá entonces respetar las formas existentes de participación social y comunitaria que los ciudadanos, en el ejercicio de sus libertades, han desarrollado para la solución de sus problemas, la satisfacción de sus necesidades y la interlocución con el gobierno local. Sin embargo, la preocupación está puesta en las formas en que el gobierno promueve sus relaciones con la ciudadanía, para evitar la manipulación, la burocratización, el coorporativismo y la simulación. ¿Qué instancias son éstas?, ¿qué mecanismos y procedimientos podrían garantizar la influencia ciudadana en el ejercicio de gobierno? El conjunto de propuestas de los otros apartados indican una intuición al respecto.
Reglamentación de la participación ciudadana, organismos, instrumentos y procedimientos
¿Si la participación ciudadana es un derecho también debería ser una obligación? Esta pregunta marca un lugar en donde se puede ver expresado el límite de los derechos y obligaciones particulares y las exigencias sociales. Hasta dónde reglamentar es una pregunta básica de las democracias liberales. El apartado de la Agenda sobre la reglamentación intuye este debate y propone algunas soluciones sin resolverlo del todo.
En este apartado se presentan 29 propuestas relativas a la reglamentación, 38 sobre los organismos e instrumentos y 68 sobre procedimientos y mecanismos. La decisión de analizar estos tres apartados de manera conjunta responde al hecho de que algunas de la propuestas se repiten, por diferentes actores, en cada uno de ellos. Sin embargo, puede observarse una línea clara de reflexión: la problemática de la reglamentación implica el reconocimiento de instrumentos claros y procedimientos que los operen.
La propuestas quedaron resumidas más o menos de la siguiente manera: "Hay propuestas muy generales que promueven que se legisle sobre el derecho a la participación ciudadana... elevar a rango constitucional el derecho de la ciudadanía a participar en el diseño, evaluación y control de las políticas y programas municipales... [hasta] que los ayuntamientos fomenten la participación ciudadana mediante la creación de organismos específicos..." (Agenda, p. 190). "Se propone modernizar los COPLADE y los COPLADEMUN... [para que en ellos] se incorpore la participación de las autoridades auxiliares. Se sugiere la creación de organismos de participación de corte sectorial (educación, protección civil, mujer, juventud, cultura y metropolitanos) [y] por el contrario, se generaron propuestas de [creación de] un solo organismo de participación ciudadana por municipio" (Agenda, p. 196). "La mayoría de las propuestas hacen referencia a mecanismos como el plebiscito, referéndum, consulta popular, iniciativa popular, cabildo abierto. Encontramos una diversidad de opiniones en cuanto [al ámbito] de reglamentación de estas figuras; en unos casos se sugiere que se normen en el ámbito jurídico federal... [otros] en la legislación estatal y otros recomiendan que sea el ayuntamiento el que reglamente la aplicación de estos mecanismos de democracia directa... [Otras propuestas se refieren] a la obligatoriedad de la autoridad municipal de rendir cuentas a la ciudadanía y que se generen mecanismos para que ésta pueda denunciar y solicitar la investigación tanto de integrantes del ayuntamiento como de funcionarios municipales" (Agenda, p. 204).
Las propuestas contemplan la creación de "Consejos de participación ciudadana" a nivel municipal y su "reconocimiento jurídico en las diversas constituciones estatales, leyes de planeación, leyes orgánicas y reglamentos; para que puedan intervernir institucionalmente las autoridades auxiliares, representantes de las organizaciones sociales, civiles, etcétera"; la incorporación del "plebiscito y el referéndum en el Bando de Policía y Buen Gobierno"; la promoción del reconocimiento jurídico en el "Artículo 115 para incluir la participación ciudadana en la formulación de políticas públicas del ayuntamiento"; "reconocer legalmente la participación social" para que "las organizaciones sociales, ONG´s e instituciones puedan participar en la ejecución de programas y presupuestos que hasta ahora están reservados sólo a los municipios" (Agenda, pp. 190- 195).
En lo relativo a los organismos se registra la necesidad de modernizar el COPLADEMUN "como instancia ciudadana plural y de concertación, que presupueste, asigne recursos, evalúe, fiscalice, controle, revise y de seguimiento a los programas anuales de obras en inversión pública, a las participaciones y los recursos asignados a los municipios"; o que estos órganos se conviertan en "Consejo de Gobierno Municipal...[integrados por] delegados, subdelegados, agentes municipales, presidentes de comités de colaboración municipal; un representante de cada una de las organizaciones sociales reconocidas en el municipio, tales como: comisariados ejidales y de bienes comunales, sindicatos y cámaras empresariales; asociaciones de padres de familia y ligas deportivas, agrupaciones defensoras de los derechos humanos, [etcétera]". Por otro lado, se propone "la modernización de la gestión municipal y la creación de Institutos y Programas: Instituto Municipal de Cultura, Instituto Municipal de la Juventud, Programa Municipal de la Mujer" o "Consejos Municipales de Educación", "Comisiones de Derechos Humanos y Defensa del Pueblo", "Consejos Municipales de Protección Civil", Consejos Municipales de Representación Ciudadana" (Agenda, pp. 196-205)
Finalmente se le asigna un gran papel a los mecanismos de consulta popular, plebiscito, referéndum, iniciativa popular, revocación de mandato, asambleas populares, cabildo abierto, cabildo itinerante, rendimiento de cuentas, consulta ciudadana, consejos consultivos, buzones de quejas y sugerencias, tribunas públicas y audiencia pública (Agenda, pp. 204- 214). Algunas de las propuestas hasta llegan a determinar en qué consiste cada una de ellas o sus ámbitos de aplicación como que "el presupuesto municipal será objeto de referéndum" o que "corresponde al cabildo abierto las siguientes atribuciones: a) expedir los Bandos de Policía y Buen Gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones de observancia general; b) establecer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto municipal; c) dar las bases para que el ayuntamiento contraiga obligaciones o empréstitos y aprobar convenios o contratos que suscriban éstos". No obstante, en la mayoría de las propuestas se da por entendido lo que significa cada una de estas figuras y procedimientos. El problema central se encuentra en la utilización de los conceptos y en las situaciones a las que hace referencia.
En estos apartados de la sección podemos ubicar que el conjunto de actores proponentes se va desplazando paulatinamente del ámbito académico hacia las dependencias estatales y federales que tienen algo que ver con los gobierno municipales, hasta llegar organismos que están directamente vinculados con los gobiernos o las propias autoridades municipales. Este indicador puede explicar cómo el conjunto de propuestas se va volviendo cada vez más concreto y cómo las referencias a situaciones específicas empañan la visión general sobre el municipio. Si en el apartado anterior la dificultad de análisis se centraba en la generalidad, en éste se centra en la gran diversidad de situaciones municipales que se ven reflejados detrás de cada una de las propuestas. Por tal motivo, trataremos que el proceso analítico de las propuestas contenga núcleos básicos de reflexión:
En todas ellas pueden observarse preocupaciones particulares. Si atendemos a las propuestas de corte comunitario, podemos observar que muchas de ellas parten del reconocimiento a formas de organización impuestas por el Estado para el ejercicio del gasto público municipal y para el enfrentamiento de los principales problemas de infraestructura y equipamiento de la población. Tal es el caso del Consejo de Planeación del Desarrollo Municipal, que fueron órganos creados para la ejecución de la obra pública municipal y defendidos e incorporados en algunas constituciones estatales y leyes orgánicas municipales. Analizando estas propuestas, por actores y fechas, nos podemos dar cuenta de que estaba en su apogeo el Programa Nacional de Solidaridad -hoy extinto- que imponía una normatividad específica para la ejecución de los fondos del ramo 0026, destinados en ese entonces para la infraestructura y el equipamiento.
La normatividad impuso un esquema de representación y organización territorial que presentó problemas en los municipios urbanos más que en los rurales, además de la consabida utilización del programa para fines electorales. Sin embargo, concediendo que la normatividad y la representación territorial en órganos de participación ciudadana municipal pudieran ser parcialmente rescatables, se imponen tres consideraciones pertinentes: 1) la modernización de estos espacios requeriría cierta autonomía del ayuntamiento como órgano desconcentrado y parcialmente descentralizado, para que permitiera la transferencia de recursos hacia los ciudadanos para el caso de la obra pública. Esto implicaría afrontar el problema de la autonomía municipal y la descentralización de recursos y competencias, puntos centrales de la agenda en las secciones I y IV que no analizaremos aquí. 2) Por otro lado, el origen de estos mecanismos se sustenta en el control que el Estado ejerce sobre los gobiernos municipales para que éstos no hagan mal uso de los recursos públicos, y por esta razón se etiquetan y normativizan. Si la Reforma Municipal apuntara en ese sentido, tendrían que establecerse mecanismos y procedimientos de ejercicio del gasto público desde las constituciones estatales para poder incorporar una figura como esta en el ámbito municipal, lo que significaría un desplazamiento del control del ámbito federal al estatal, como está ocurriendo ya ahora. 3) Si la preocupación está centrada más en el funcionamiento de un órgano de representación local, esto significa que la figura del ayuntamiento como órgano colegiado de autoridades electas está siendo cuestionado, y por consiguiente abría que analizar las propuestas del resto de esta sección que no están analizadas en este cuaderno.
El caso de los Consejos de Desarrollo Municipal es complicado para su incorporación en una reforma de envergadura, puesto que se refiere a un mecanismo de representación y a otro de manejo de recursos. Sin embargo, si atendemos al resto de las propuestas que se presentan en este sentido, se habla de partir de esta figura para crear una más amplia con atribuciones de representatividad territorial. Por esta razón, se habla de incorporar a las autoridades auxiliares en estos espacios de deliberación y decisión sobre el uso y administración del territorio, planeación del desarrollo urbano y ejecución de obra pública. Por otro lado, podemos encontrar que las propuestas en este sentido tratan de ampliar las atribuciones de este organismo para incorporar la fiscalización de los actos de gobierno y la colaboración municipal. La reflexión apunta, en muchos sentidos a la ausencia de órganos de representación ciudadana que legislen, vigilen y ordenen la ejecución de las políticas locales, tal y como lo hacen el poder legislativo en los ámbitos estatal y federal (ver IV. Experiencias).
Por otro lado, el problema de la representación territorial deja de lado aquellas iniciativas que corresponden a demandas sectoriales de participación y representación social. En los municipios urbanos, sobre todo, se presenta con más agudeza este problema. Las grandes concentraciones urbanas en las ciudades y los espacios de participación social en los que se mueven los individuos sobrepasan en gran medida las demandas territoriales por servicios y obra pública y dan lugar a otro tipo de demandas sectoriales. De constituirse un órgano de representación territorial, este tipo de demandas se verían diluidas en las discusiones y deliberaciones municipales.
Un conjunto de propuestas argumentan que el problema puede ser resuelto mediante la creación de Consejo, Institutos o Programas que resuelvan las demandas sectoriales y que contengan órganos de representación particulares. Sin embargo, la atomización y multiplicación de organismos de participación ciudadana con estatuto jurídico podría ser perjudicial para el gobierno municipal. Este ya tiene las facultades necesarias para crear los órganos ejecutivos que considere pertinente de acuerdo a su presupuesto, pero no puede multiplicar,- y quien sabe si sería adecuado- los órganos deliberativos y decisivos.
El problema se presenta como un todo complejo. Volvamos a la pregunta inicial de este apartado: ¿Hasta donde reglamentar? El problema de la interlocución sectorial con el gobierno local podría también resolverse de manera bilateral o trilateral. El problema, tal y como se presenta, es que no existen los mecanismos e instancias que aseguren una interlocución adecuada de deliberación y decisión, ya que actualmente cada uno de los sectores puede ser escuchado por el ayuntamiento sin tener respuesta satisfactoria a sus demandas y propuestas, ¿entonces cómo asegurar que el gobierno delibere, dé respuesta y decida en torno a estas demandas?, ¿cómo incorporar a los actores sociales en la deliberación y decisión de los problemas que los aquejan o que aquejan al municipio en general?
La intuición que se observa en algunas de las propuestas en torno a estas preguntas encuentran sus respuestas en aquellas que son de corte liberal, es decir, en aquellas que encuentran en la participación individual, a partir de la emisión del voto o de una respuesta positiva o negativa, la salida para la toma de decisiones importantes para el municipio. El plebiscito, el referéndum, la consulta popular y la audiencia pública son mecanismos que están orientados para tal fin. De manera general puede decirse que el plebiscito es un instrumento por medio del cual el ejecutivo pone en consideración una decisión importante a la población. La consideración tiene que ser formulada como pregunta que acepta sólo respuestas negativas o positivas, siendo obligación del ejecutivo ser consecuente con los resultados del cómputo. El referéndum es un procedimiento parecido, pero que generalmente es impulsado por el legislativo, para el caso de aprobación, reforma o abrogación de leyes y reglamentos. La consulta popular por otra parte no se limita a respuestas polarizadas, sino que responde a la recolección de opiniones diversas para tomarlas en cuenta en un proceso deliberativo.
Si analizamos estas propuestas, nos encontramos con una amplia gama de posibilidades de reforma: a nivel federal, estatal o municipal. Lo que queda claro es que el ayuntamiento es el que debe de convocar a una de estos mecanismos de participación, la constitución federal o estatal correspondiente debería de dotar de estas facultades a los ayuntamientos para la toma de decisiones o para la reformulación de los reglamentos. Pero se entiende que si no está expresada constitucionalmente la negativa de realizarlos, los ayuntamientos pueden ejercerlos autónomamente en el ámbito de sus competencias. Es decir, un ayuntamiento puede convocar si así lo decide a un referéndum para reformar un reglamento municipal, o a un plebiscito para decidir sobre una acción de su competencia. El problema no está en que se puedan hacer o no, el problema es si se reglamenta su utilización y si se eleva a rango de ley. Este problema tiene que ver con las propuestas de la sección III sobre reglamentación: si se puede establecer la posibilidad de que los ayuntamientos u órganos deliberativos municipales creados para tal fin, puedan promulgar leyes municipales que obliguen a los ayuntamientos a realizar plebiscitos, y se obliguen a sí mismos a realizar referéndums y consultas, además de legislar sobre el derecho de los ciudadanos a la audiencia pública. Actualmente los ayuntamiento pueden crear y reformar reglamentos que después un gobierno municipal posterior puede cambiar, sin que haya ningún impedimento que el de la mayoría en el cabildo, que por cierto se determina a la hora de la elección del alcalde, por lo que este bloque de propuestas necesitaría una revisión profunda a nivel constitucional si realmente se quiere modificar los problemas que se viven en el marco jurídico actual.
Por otro lado, las asambleas populares, cabildo abierto, cabildo itinerante, los consejos consultivos, buzones de quejas y sugerencias y tribunas públicas son mecanismos que de alguna manera pueden estar contemplados en las leyes orgánicas como formas de ejercicio del gobierno municipal. ¿Sería conveniente que estas figuras fueran reglamentadas? La pregunta no es ociosa, ya que actualmente estas son facultades que se resuelven en el ámbito local de acuerdo a la forma de gobierno que oferta cada una de las fórmulas contendientes a la ciudadanía a la hora de pedirle el voto. Por demás está decir que es necesario que todo gobierno mantenga un grado mínimo de gobernabilidad que le permita tomar decisiones y ejecutar acciones de acuerdo a la legitimidad otorgada por el proceso electoral. De esta manera, ¿este conjunto de propuestas no tendrían que ser definidas por cada uno de los gobierno locales para los casos que considere pertinente?
Finalmente, la iniciativa popular, la rendición de cuentas, la revocación de mandato y la consulta ciudadana significarían una reforma tal, que definiera un órgano municipal distinto del ayuntamiento capaz de establecer una relación de poderes con él, pues de lo contrario, el gobierno local puede argumentar que con el informe de gobierno rinde cuentas, que la revocación del mandato es atribución de la legislatura local y que el cabildo puede ser receptor de la iniciativa popular sin obligación de llevarla a cabo; es decir, para estas últimas figuras se requiere de un órgano deliberativo.
Participación ciudadana y gestión local
Este apartado contiene 47 propuestas que están resumidas de la siguiente manera: "...prever los espacios concretos de incidencia e influencia de la participación ciudadana en la gestión de las diversas políticas municipales... [y] abrir el proceso de gestión y planeación local a la sociedad o propiciar los mecanismos para comenzar a involucrarla" (Agenda, p. 214).
Las propuestas se mueven en torno a la exigencia de "que la ciudadanía participe en la evaluación de la gestión municipal", "decida [sobre] el gasto municipal" a través de "instrumentos de contraloría y fiscalización de gobierno, así como la transferencia de facultades de administración y ejecución de proyectos" para "mejorar la prestación de servicios municipales, mediante gestiones públicas basadas en los principios de eficiencia y equidad, así como el impulso a una participación cívica social capaz de asumir y operar, en los casos pertinentes, esquemas de administración pública indirecta, tales como concesiones, privatizaciones y organismos de participación mixta".
Otras propuestas apuntan hacia la necesidad de "la participación social en la concertación de acciones ecológicas y en la búsqueda de alternativas de solución respecto a la problemática ambiental del municipio", el "monitoreo permanente de la eficacia de las políticas", la creación de un ombudsman municipal, la promoción "a través del DIF de programas de desarrollo social y comunitarios, tales como cooperativas de producción, grupos autogestivos, actividades educativas y de salud, etcétera" que permitan la previsión social, "el manejo alternativo de los recursos naturales", "el saneamiento básico, la salud materno infantil, el alcoholismo y otras adicciones". También hay iniciativas relativas a la elección de las autoridades del DIF municipal y a la promoción de las iniciativas ciudadanas contra la violencia (Agenda, pp. 214-221).
Analizar estas propuestas requiere de un ejercicio de revisión del modelo de gobierno que los actores políticos quieren impulsar en el municipio. La pregunta fundamental, siguiendo la línea argumentativa de los apartados anteriores es: ¿cómo compaginar las ofertas de los actores políticos, con un modelo de gobierno municipal deseable en el marco democrático?
En el apartado anterior se reflexionó sobre la necesidad de formular las propuestas sobre participación ciudadana en el marco de otras propuestas existentes en la Agenda en otras secciones. Para este caso podríamos sugerir lo mismo, pues las propuestas tienen mucho que ver con las secciones III y IV en materia de organización gubernamental, competencias en materia de política social y prestación de los servicios públicos. Sin embargo, aquí haremos un análisis en función de los modelos de ejercicio de gobierno que cada uno de los actores políticos podría desear, más allá de los procedimientos y reglas en torno del ejercicio democrático como lo sugerimos en inciso anterior.
La cuestión se centra en la plataforma política de cada uno de los actores y en sí ésta debe estar regida por ciertas normas de procedimiento. Es decir, los actores políticos -podríamos decir los partidos -, tienen una idea de ejercicio de gobierno democrático que se distingue de las demás. Pero podría decirse que a nivel municipal casi no se distinguen dadas las restricciones actuales en que se encuentra este ámbito de gobierno. Sin embargo, la cuestión de privatizar o no los servicios públicos entendiéndolos como formas de participación ciudadana, o el énfasis en la eficiencia en el uso de los recursos o en la eficacia de las acciones apuntan a modelos de gobierno diferentes, a ideas de desarrollo municipal también diferentes. La forma de llevar adelante la política social, incorporando al DIF y la elección de sus titulares, o desapareciéndolo e incorporando la política social como parte de las competencias del ayuntamiento, es una cuestión medular a la hora de ejercer el gobierno.
Hasta ahora los contendientes no tienen mayores problemas pues tienen pocos recursos y pocas competencias, pero ¿qué pasaría si los recursos aumentaran y las competencias se ampliaran? El nivel de las diferencias políticas se vería con mayor claridad a la hora de ofertar una forma de gobernar. Actualmente los gobiernos municipales no poseen competencias para determinar con claridad el tipo de gobierno local que quieren ofertar, más allá de sanear las finanzas locales, continuar con la prestación de servicios públicos y prometer obras de infraestructura y equipamiento además del combate a la corrupción. Los actores políticos, en el marco de una reforma municipal de envergadura, podrían ofertar formas de ejercer el gobierno sin depender de las actuales restricciones y con formas que concuerden con sus respectivas ideologías y diagnósticos. Sin embargo, en el marco de las propuestas se pueden observar contradicciones inherentes al problema de hasta dónde reglamentar. Podría decirse que se quiere reglamentar hasta el grado de satisfacer las demandas de eficiencia y competitividad en la prestación de los servicios públicos y que la política social debe de verse reflejada directamente en la autonomía de los ciudadanos. Por otro lado, la exigencia de reglamentar hasta el punto de tener control sobre los contaminantes y las decisiones individuales sobre el tratamiento de los desechos sólidos para no generar basura, o que la política social y de asistencia promueva intrínsecamente los valores cooperativos y de servicio social.
Sin embargo, el punto de confluencia sobre el alcance de la reglamentación en el marco de un sistema democrático, debe dejar lugar a la competencia política, a la oferta de formas de gobierno y administración local que se vea reflejada en los postulados de cada plataforma. Esto supone, como en el caso de la participación ciudadana, reflexionar sobre el derecho de los actores políticos de ejercer el gobierno, legítimamente obtenido en un proceso electoral, de acuerdo a sus principios. Supone también una ciudadanía madura que logra distinguir las ofertas y los márgenes de gobierno y administración municipales. Supone dotar de mayor autonomía al gobierno a través de una reforma de envergadura, apostando a que los actores locales harán sus ofertas de gobierno con claridad dentro de los márgenes que se establezcan y que la ciudadanía votará por la que cree es la mejor opción.
Quizás esta conclusión no satisfaga a los actores, pero es sin embargo un punto límite hasta donde pueden confluir las propuestas de reforma que tienen objetivos disímiles, dejando el derecho de los gobernantes legítimamente electos a hacerlo conforme a su plataforma, sin contravenir las leyes y reglamentos establecidos para la convivencia local.
Comunicación social municipal
El apartado de propuestas sobre comunicación social municipal contiene 28 propuestas subagrupadas en torno al derecho a la información (11 propuestas), medios de comunicación (8 propuestas) y gestión y políticas de comunicación (9 propuestas).
En estos apartados se pone énfasis "en que se reconozca el derecho de la población a estar bien informada... que sirva para un diálogo y , en su caso, se dé la interpelación entre la sociedad y el gobierno y viceversa. En particular se pone énfasis en que el ayuntamiento publique y difunda detalladamente en qué se ejerce el gasto municipal". Las propuestas en torno a los medios hacen referencia a que se garanticen espacios en radio, prensa y televisión "tanto para la población como para el gobierno local en los temas relacionados con la gestión pública". Esto garantizaría la "transparencia en el ejercicio de la administración municipal... el diseño de instrumentos que contribuyan al constante flujo de información que dé cuenta del estado que guarda la gestión municipal; de igual modo se observa una inquietud por la divulgación de medidas para fomentar la seguridad pública" (Agenda, pp. 224-227).
Uno de los puntos medulares de las propuestas es la accesibilidad a espacios oficiales gratuitos en los medios de comunicación que garanticen el flujo de la información. En las propuestas se habla sobre todo de aquella información relacionada con el gasto público y los presupuestos del ayuntamiento. Por otro lado las propuestas también mencionan la posibilidad de establecer frecuencias locales para que los ayuntamientos puedan establecer comunicación directa con los ciudadanos por medio de sus propios medios masivos de comunicación.
Otras propuestas apuntan a la necesidad de establecer contacto directo con la población por medio de mesas redondas, periódicos murales, asambleas públicas, mensajes de radio, campañas de comunicación, etcétera. Estas mas que constituir propuestas de reforma apuntan un deber ético del gobierno sobre cómo relacionarse con la ciudadanía y mantenerla informada. El conjunto de estas ideas son un deber general, pero que depende de la creatividad y voluntad de los ayuntamientos y funcionarios encargados de la comunicación social para establecer las mejores formas de informar a la ciudadanía.
Sin embargo, destacan las propuestas en torno a la posibilidad de que los ayuntamientos establezcan repetidoras con frecuencias de corto alcance para que mantengan una producción, en cogestión con la población, de mensajes y formas de comunicación social en radio, prensa y televisión. Esto requiere de una reforma a leyes federales para que garanticen el acceso a estos medios.
Por otro lado la reforma municipal debiera contemplar la obligación de los ayuntamientos a utilizar estos espacios públicos, además de las formas de información y comunicación propios que establezcan los gobiernos locales.
Contraloría social municipal
En relación a la contraloría social municipal se registraron 33 propuestas, 2 en torno a su reglamentación, 13 en relación a sus objetivos y funciones, 13 sobre organismos y procedimientos y 5 sobre mecanismos de control (Agenda, pp. 228-234).
Las propuestas giran en torno del tema de la rendición de cuentas y proponen para ello la reforma de las constituciones estatales y de las leyes orgánicas municipales. Tienen como fin "eliminar la corrupción en el ejercicio del gasto municipal", ser "ejercida por parte de los ciudadanos, en particular sobre los servicios públicos y la ejecución de obras" y "mantenga un sistema de evaluación del desempeño de las autoridades"
Estas propuestas, como las de comunicación social, son coadyuvantes de los mecanismos propuestos en el cuerpo principal del presente análisis, pues los mecanismos y procedimientos, las instancias y las formas de ejercicio de gobierno sólo pueden mantener entre sus funciones mecanismos de contraloría y fiscalización en la instancias correspondientes de contraloría social.
IV. EXPERIENCIAS
Las autoridades auxiliares y la descentralización municipal en el estado de Tlaxcala
A partir de 1995 se crearon 15 nuevos municipios en el estado de Tlaxacala y se realizó una reforma municipal para elevar las Agencias Municipales a rango de Presidencias Municipales Auxiliares en todo el estado, y que los representantes de éstas fueran miembros del cabildo correspondiente y electos democráticamente, mediante sufragio universal, libre y secreto. Los presidentes auxiliares tienen representación en el cabildo como regidores donde tienen atribuciones de representación comunitaria.
Ante esta reformas, las autoridades municipales auxiliares demandaron mayor participación de los presupuestos para la realización de obra pública municipal (entonces ramo 0026, ahora ramo 0033). En el municipio de Tlaxcala, capital del estado del mismo nombre, las Presidencias Municipales Auxiliares (antes agencias municipales) tradicionalmente se han constituido como Comités del Agua Potable. Siendo la escasez de agua uno de los principales problemas del estado en general, y del municipio en particular, la organización comunitaria ha girado también alrededor del abasto, distribución y cuidado de las redes de agua potable en las comunidades. Estos Comités eran los encargados de dar mantenimiento a la red de agua potable y para ello tenían como facultades cobrar cuotas y determinar cortes de suministro a los ciudadanos que no cumplieran con ellas.
El municipio de Tlaxcala cuenta con 16 comunidades conurbadas con la cabecera municipal, mismas que tienen sus respectivos Presidentes Municipales Auxiliares, que a su vez fungen como presidentes de los Comités de Agua. Éstos, junto con el tesorero y la secretaria, tienen oficinas públicas y a su cargo policías auxiliares, expiden licencias y remiten a las autoridades competentes a quienes se encuentren cometiendo un delito o falta administrativa.
Además de las atribuciones legales que tienen como Presidentes Auxiliares, el H. Ayuntamiento 95 –97 por acuerdo de sesión de cabildo determinó que éstos serían los miembros del Consejo de Desarrollo Municipal y que cobrarían las cuotas de mantenimiento de la red de agua potable y el impuesto predial, ingresos que serían destinados a las obras públicas aprobadas por el Consejo de Desarrollo Municipal para cada una de las comunidades. Además, los presidentes auxiliares reciben una parte proporcional de las participaciones federales para el sostenimiento de la infraestructura requerida para el buen desempeño de sus actividades, partidas que son entregadas mensualmente por la Tesorera Municipal contra facturas y notas de gastos.
Una Presidencia Municipal Auxiliar sostiene dentro de sus atribuciones: velar por el bienestar de la comunidad, formar parte del Comité de Agua Potable, dar mantenimiento a las redes de drenaje y agua, ser fedatario de hechos y llevar a cabo las diligencias que las autoridades competentes determinen para el auxilio de sus funciones. Además, está encargado de rendir un informe anual de sus actividades, llevar mensualmente cuentas a la Tesorería Municipal y expedir recibos firmados y sellados como comprobación de los impuestos, derechos y contribuciones que por sesión de cabildo se le hayan encomendado cobrar. Las Presidencias Municipales Auxiliares, según la densidad de población poseen un edificio, una secretaria, un tesorero y un determinado número de policías auxiliares.
Finalmente, todos los Presidentes Municipales Auxiliares son electos por planillas el día de la elección de ayuntamientos, en donde compiten con la aprobación de un determinado número de firmas de ciudadanos en una elección particular, mediante voto libre y secreto y en urna separada. Cabe destacar que en las elecciones de las presidencias municipales auxiliares no participan los partidos políticos.
La experiencia de Tlaxcala es un proceso de desconcentración municipal, en el que las autoridades municipales tienen participación activa en la administración de los recursos públicos y en el cobro de los impuestos, derechos y contribuciones que el cabildo apruebe. A pesar de que la reforma municipal llevada a cabo en el estado de Tlaxcala favorece la desconcentración, los ayuntamientos no suelen otorgar más facultades a las Presidencias Municipales Auxiliares que las que tradicionalmente tenían, a lo cual se añade la nueva disposición de que formen parte del cabildo. Sin embargo, en el municipio de Tlaxcala, las Presidencias Municipales Auxiliares son parte activa de las actividades del ayuntamiento ya que forman parte del cabildo y reciben una partida presupuestal, sueldos y capacidades administrativas. De la misma forma, tienen capacidad de gestión ante dependencias estatales para el uso o renta de maquinaria para la obra pública, y algunas de ellas llevan los expedientes técnicos de sus obras en coordinación con el departamento de obras públicas.
El proceso que siguió esta experiencia puede resumirse así:
En términos de resultados, puede decirse que al primer año de entrar en vigor la reforma municipal en Tlaxcala, el gobierno municipal de la capital quiso implementar estas medidas inmediatamente, dando como resultado que los Presidentes Municipales Auxiliares recién electos, sin experiencia previa de administración, registraran múltiples anomalías en sus administraciones.
Sin embargo, el proceso de desconcentración fue adquiriendo mecanismos de control por parte del ayuntamiento para que se llevaran a cabo paulatinamente. De tal suerte, que la Tesorería Municipal definió mecanismos y procedimientos administrativos para el cobro y administración de las cuotas del agua potable y después para el cobro del impuesto predial. De la misma forma implementó mecanismos administrativos que garantizaran que las partidas presupuestales que manejara cada uno de los Presidentes Municipales Auxiliares, de acuerdo al tamaño de su comunidad, fueran debidamente comprobadas ante la Tesorería Municipal en forma mensual.
Los Presidentes Municipales Auxiliares realizaron sus tres informes de gobierno ante la ciudadanía, dando como resultado que en dos de ellas ésta pidiera su destitución. Sin embargo, el acto de informar sobre las actividades provocó en la mayoría de los casos una fuerte incidencia de legitimidad de una nueva autoridad ante los ciudadanos. Del mismo modo, el perfil del Presidente Municipal Auxiliar se ve modificado ante la exigencia de una preparación mayor. Puesto que la mayoría de las autoridades municipales funcionaban como presidentes del Comité del Agua y manejaban poco dinero, las comunidades elegían a perfiles de honorabilidad comunitaria; sin embargo ahora, con mayores recursos y facultades de supervisión, y con sueldo de por medio, las exigencias de la población son mayores y la competencia política local se acrecienta.
Por otra parte las autoridades auxiliares, al ser miembros del cabildo, tienen que acudir permanentemente a sus sesiones, hecho que les permite gestionar directamente con los diferentes departamentos las necesidades y problemas que necesitan de una solución, sobre todo en materia de servicios y trámites administrativos. Actualmente, los primeros Presidentes Municipales Auxiliares cumplieron con el primer período de esta figura, y dejaron para los siguientes el reto de una elección local comunitaria muy competida en base a un perfil muy alto. El ayuntamiento por su parte dejó instalada con la comunidad un compromiso de continuidad que las siguientes autoridades difícilmente pueden dejar de reconocer, por el grado de desconcentración de recursos y facultades del ayuntamiento hacia las Presidencias Municipales Auxiliares.
Finalmente, el hecho de que las autoridades auxiliares municipales tengan una oficina que constituye un patrimonio público comunitario fortalece las capacidades administrativas y legales de la comunidad frente al los poderes municipales, estatales y federales, y dota de personalidad al representante comunitario.
El Parlamento Democrático Mendocino
Las elecciones de 1994 en el estado de Veracruz, y particularmente en Cd. Mendoza, registraron una fuerte participación electoral. La movilización ciudadana adquirió enormes dimensiones y las posibilidades de establecer gobiernos que fueran diferentes a los tradicionales se vieron reflejadas con el triunfo de los partidos de oposición en 25% aproximadamente de los 207 municipios del estado.
Uno de ellos fue Cd. Mendoza donde la población tiene una tradición de participación social muy añeja, debido a que se encuentra ubicada en el corredor industrial Córdoba- Orizaba- Río Blanco- Nogales – Mendoza – Iztaczoquitlán. Históricamente, los obreros de Cd. Mendoza se han organizado a través de las colonias y barrios para la comunicación gremial. Con la efervescencia de participación ciudadana electoral los habitantes de estos barrios ofrecieron su apoyo organizativo al nuevo presidente municipal.
Ante esta situación se creó el Departamento de Participación Ciudadana para que elaborara una propuesta en la que se plasmaran los intereses democráticos del nuevo gobierno y los ofrecimientos de la población para la colaboración con el ayuntamiento. Una de las primeras acciones del departamento fue la de convocar a asambleas por colonias para la elección de dos representantes de las mismas para pertenecer al Parlamento Ciudadano. Posteriormente se hizo una asamblea de los representantes y se eligió un Comité Coordinador del Parlamento Ciudadano.
La idea de un parlamento se justificó en el hecho de que los ayuntamientos tienen facultades ejecutivas y colaboran en actividades judiciales con las autoridades competentes, pero están limitados en labores legislativas. Es decir, la facultad reglamentaria de los ayuntamientos no es suficiente para controlar las labores del cabildo y determinar si los presupuestos están siendo bien utilizados.
Con esta idea se creo el Parlamento Ciudadano que es una instancia de representación de 22 colonias y dos comunidades del municipio. Cada colonia tiene su comité coordinador y el presidente asiste regularmente al parlamento a discutir los problemas y necesidades del municipio, y si el ayuntamiento está cumpliendo correctamente con sus tareas de gobierno.
El Parlamento Ciudadano es una instancia de interlocución entre los ciudadanos y el gobierno municipal, ante el cual por reglamento comparecen periódicamente los ediles para explicar y dar cuenta de las actividades y políticas impulsadas desde sus comisiones correspondientes.
Al Parlamento asisten 4 representantes de cada colonia y de las dos congregaciones; y la mesa directiva del mismo, siendo un total de 90 personas, aunque cualquier ciudadano tiene derecho a exponer, sin voto, sus quejas y necesidades. Los miembros del Parlamento, representantes de cada una de las colonias, se dividen en comisiones la fiscalización de las acciones de los miembros del ayuntamiento, pero también realizan acciones de cooperación con las mismas.
De esta manera un miembro del Parlamento Ciudadano tiene una doble función: atender sus comisiones que en el organismo se le asignaron y representar a la colonia ante el ayuntamiento. Esto les otorga cierta movilidad que requiere del conocimiento paulatino de la administración municipal. Un miembro del Parlamento, dura en su cargo tres años intercalados con la renovación del ayuntamiento. Esto es, la renovación de los miembros del ayuntamiento se da un año y medio después de haber entrado en funciones el ayuntamiento en turno.
Así fue como nació el Parlamento Ciudadano, que fue demandando cada vez mayor autonomía del gobierno municipal y definiendo sus propios estatutos. A mitad del trienio, el cabildo había aprobado la instalación del Parlamento y un reglamento de participación ciudadana que los reconoce como interlocutores del gobierno municipal, ante los cuales cada uno de los ediles y el presidente municipal tiene que comparecer.
El departamento de Participación Ciudadana, tuvo un presupuesto destinado para convocar a las sesiones del Parlamento Ciudadano que se llevaban a cabo en las sala de cabildo del palacio municipal. Así mismo, contaba con papelería y teléfono y la asesoría de un organismo civil que capacitó al Comité Coordinador del Parlamento para el ejercicio de sus funciones definidas estaturiamente y para el conocimiento general de la administración municipal.
El Parlamento definió su tareas como: a) tarea de gestión y autogestión; b) tareas propositivas, c) tarea de planeación; d) tarea de contraloría y, d) tarea legislativa. En cada una de ellas los miembros del Parlamento crearon comisiones para llevar adelante las actividades propuestas. Estableció sesiones periódicas con el ayuntamiento en las que cada uno de los ediles y funcionarios comperecen ante el Parlamento Ciudadano para la revisión de sus actividades y para escuchar las quejas y demandas de la ciudadanía, y elaboró un Reglamento Interno del Parlamento Municipal de Cd. Mendoza, así como el acta constitutiva del Comité Coordinador.
La inclusión del Parlamento Municipal como figura autónoma reconocida por el ayuntamiento en sus reglamentos municipales y aprobados por la legislatura del estado, para brindarle continuidad a pesar de los cambios de gobierno, hizo que el Parlamento Democrático Mendocino buscara además constituirse como Asociación Civil, debidamente notariada para tener la posibilidad de manejar recursos legalmente.
Así mismo, por disposición del ayuntamiento se facilitó un espacio propio para el Parlamento Ciudadano y los recursos necesarios para su funcionamiento administrativo. Como los cargos en el Parlamento deben ser honoríficos y por voluntad propia y colectiva, se sujetan al Reglamento Interno para fines de renovación en las colonias y en el organismo. Cada miembro del Parlamento tiene una doble función: ser representante de su comunidad para efectos de gestión y autogestión, y participar en las comisiones que se le encomienden para el cumplimiento de las tareas, propositivas, legislativas y de contraloría.
La consolidación de un organismo de fiscalización y propuesta, impulsada por el propio ayuntamiento, deja huellas en la forma de conducirse de los ciudadanos con respecto al gobierno municipal y contribuye a la generación de una ciudadanía madura que sabe qué hace el ayuntamiento y cada uno de sus departamentos.
A pesar de la oposición de algunos ediles, el ayuntamiento y el Parlamento lograron que cada uno de ellos compareciera ante el organismo periódicamente y se escucharan las quejas que los ciudadanos de cada una de las colonias a través de sus representantes, llevaran a la sesión. Del mismo modo se impusieron por acuerdo de cabildo la comparecencia de algunos funcionarios municipales como el secretario y el tesorero para que informaran al Parlamento sobre las finanzas públicas. El Parlamento Ciudadano fue el encargado de contestar el Informe de Gobierno del presidente municipal en los dos últimos añsos de su trienio, consolidando su presencia pública ante la ciudadanía.
Por otra parte la movilización ciudadana para tareas de fiscalización y propuesta es registrada como continua y de calidad. Entre las comisiones de contraloría destaca la que estuvo al tanto de los policías de tránsito. La comisión encargada de detectar anomalías entre los policías de tránsito determinó una forma muy sencilla de fiscalización: cada miembro de la comisión pasó de diez a quince minutos observando a determinados policías que se ubicaban en lugares donde se habían recibido quejas de extorsión. El tiempo de observación se hizo en horarios que le quedaran cómodos a los miembros de la comisión de manera que no les resultara pesado. Con la información obtenida metieron la denuncia correspondiente y exigieron al alcalde que los apoyara para la destitución de los policías y del delegado municipal de tránsito. Este hecho desembocó en una controversia entre el presidente municipal y el secretario de tránsito del gobierno del estado, pues el primero reclamó autonomía municipal para nombrar al delegado de esa secretaría en el municipio y terminar así con la corrupción existente. El problema se desenvolvió a favor del municipio de Cd. Mendoza.
El impulso de instancias de participación ciudadana que fiscalicen las actividades del ayuntamiento contribuye a que las autoridades municipales promuevan entre sus colaboradores métodos eficaces y eficientes para llevar a cabo su trabajo. Además contribuye a inhibir la corrupción al interior y al exterior del palacio municipal. Un ayuntamiento que promueve que lo fiscalicen, promueve también que la ciudadanía conozca perfectamente los procedimiento y reglas mediante los cuales debe conducirse.
Los comités de vida vecinal en Oaxaca, Oaxaca.
Actualmente es necesario que el ayuntamiento tenga una disposición por establecer una política de participación ciudadana en el municipio. En Oaxaca se estableció un sistema de captación de las demanda social acercando a los funcionarios y autoridades con la ciudadanía. El ayuntamiento de Oaxaca 1996-1998 emprendió un programa de acercamiento de los funcionarios a la ciudadanía para que ésta gestionara directamente sus problemas. Inspirado en las experiencias del ayuntamiento de León, Guanajuato, cada martes a las nueve de la mañana, los funcionarios de los departamentos y los ediles sacan sus escritorios a la explanada del palacio municipal para atender a los ciudadanos que requieran gestionar algún servicio en cada una de las dependencias. A este programa le llamaron Martes Ciudadano, en el que el presidente y cada una de las autoridades y funcionarios dan audiencias públicas para que los ciudadanos gestionen directamente sus problemas y demandas.
El ayuntamiento realizó además un diagnóstico de cada una de las colonias para establecer una ficha técnica socioeconómica por unidad territorial (como las elaboradas por el Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática - INEGI-), para establecer las necesidades y carencias de la población y contrastarlas con un análisis de las demandas captadas en los Martes Ciudadanos y determinar las urgencias y la compatibilidad entre las deficiencias de infraestructura, equipamiento y servicios con las demandas más sentidas por la población.
Ante la demanda ciudadana captada, las autoridades se dieron cuenta de que existían representantes en las colonias que acudían a gestionar servicios y obras para su comunidad. Sin embargo, ante tal cantidad de representantes y ante la duplicidad de los mismos en las colonias decidieron emprender un nuevo programa de participación ciudadana en el que los ciudadanos se sintieran legalmente representados. El ayuntamiento creó los Comités de Vida Vecinal (Convive’s), que fueron elegidos por las asambleas de cada una de las colonias. Hicieron la propuesta y elaboraron un reglamento que entró en vigor una vez que fue aprobado por la Legislatura estatal.
El ayuntamiento realizó un proyecto de reglamentación y experimentó el modelo en algunas colonias para revisar su implementación, funcionamiento y manejo de las diferentes situaciones, gestiones, problemas y soluciones. Una vez aprobado el reglamento municipal y debidamente legalizado por la Legislatura estatal, se realizaron asambleas en cada una de las colonias con el fin de dar a conocer el objetivo y el establecimiento de un Comité de Vida Vecinal, así como para dar a conocer la reglamentación aprobada. Este trabajo llevó por lo menos la mitad del trienio. El año y medio restante, se pusieron en funcionamiento los comités y se les brindó orientaciones para su funcionamiento, así como la difusión del reglamento para la realización de elecciones de sus miembros.
Con la creación del reglamento y la disposición de ciudadanos de algunas colonias se crearon los primeros Comités por medio de elección directa. Estos Comités son encargados de la representación vecinal ante el ayuntamiento, pero también funcionan como autoridades auxiliares. Entre sus facultades se encuentra repartirse comisiones auxiliares que corresponden a las de los ediles, para realizar actividades de beneficio comunitario. Cada Comité está integrado por un presidente, un secretario, un tesorero y dos vocales y cuantas personas sean necesarias para integrar las comisiones de trabajo. Los cinco primeros son electos y tienen representación en el Consejo de Desarrollo Municipal para la gestión de la obra pública necesaria para las colonias.
Como parte del funcionamiento de los Comités, se realizan visitas del alcalde y un grupo de funcionarios a los que se denomina brigadas de apoyo social, a cada una de las colonias. En ellas se realizan las mismas actividades que en los Martes Ciudadanos pero sólo para una colonia, bajo la coordinación de los Comités de Vida Vecinal.
Este programa ha permitido más orden en la captación de la demanda ciudadana, así como en la vida regular de las colonias. Cada Comité tiene la obligación de reunirse dos veces al mes e impulsar actividades que involucren a al ciudadanía para el mejoramiento comunitario.
El establecimiento de los Comités de Vida Vecinal ha permitido que las autoridades municipales promuevan la organización propia de la ciudadanía, pero también que los ciudadanos tengan canales directos de interlocución con el ayuntamiento. No obstante este beneficio, el ayuntamiento está obligado a atender a todos los grupos y ciudadanos que no lo quieran hacer a través del Comité. Más aún, existen algunos grupos partidarios y sociales que no reconocen formalmente a los Comités, sin embargo, la organización de los mismos ha permitido que un buen sector de la población canalice sus demandas a través de los mismos y realice actividades de mejoramiento comunitario independientemente del ayuntamiento.
En el lapso de un trienio, de un total de 240 colonias, se crearon 113 Comités de Vida Vecinal que tienen dos períodos diferenciados para celebrar sus elecciones de mesa directiva: uno al principio del primer año del trienio y otro al inicio del tercero. Lo que quiere decir que la mitad de estos comités terminan sus funciones al final del segundo año del trienio siguiente.
El establecimiento de los Comités de Vida Vecinal, hizo que se disminuyera la demanda ciudadana: por un lado, todas las demandas que eran posibles de solucionar en los Comités fueron canalizadas y resueltas por ellos mismos; por el otro, se evitó la multiplicación del mismo tipo de demanda en las colonias donde existe los Comités, debido a que éstos realizaron una sola vez el trámite.
Estos hechos permiten al ayuntamiento resolver de manera más eficaz las demandas de la población y contribuir a que la misma ciudadanía tome parte en la solución de sus problemas. Del mismo modo, se registra un ahorro de tiempo considerable al atender la demandas aglutinadas por colonia y, se evita que la ciudadanía tenga que esperar a que se le atienda primero, y a que se procesen sus demandas después.
Aunque estos resultados son halagüeños para las autoridades, también se registraron algunos otros en los que se presentaron algunas dificultades, como la partidización de los Comités, es decir, grupos partidarios que atendiendo a intereses electorales boicotearon su formación en las colonias o líderes comunitarios que vieron mermadas sus influencias y cuotas de poder que tradicionalmente les otorgaban otros ayuntamientos. Esto provocó que algunos de los primeros Comités desaparecieran, o que en algunas colonias quisieran formar más de un Comité por estar en desacuerdo con el electo. Este hecho pone en tela de juicio la gobernabilidad del ayuntamiento y su capacidad para instaurarse como un interlocutor con autoridad frente a dos grupos de colonos. Por esta razón, es que el ayuntamiento deja en libertad las colonias para que decidan si los Comités de Vida Vecinal son los más adecuados para representarse.
Los Comités fueron diseñados para ser representantes de las colonias para cualquier tipo de problemas que se suscitaran en la comunidad. Sin embargo, el gobierno estatal, a pesar de estar legalmente constituidos no los reconoció como interlocutores y formó otras instancias para la revisión, gestión y servicios de la red de agua potable cuyo servicio depende de él. Ante esta situación se creó desconcierto entre los ciudadanos y acudieron al ayuntamiento a quejarse de una duplicación de instancias para la solución de problemas vecinales.
El ayuntamiento entró en negociaciones con el gobierno estatal de tal forma que se resolviera que las comisiones de agua potable de los Comités de Vida Vecinal fueran los representantes ante la instancia estatal, ahí donde existieran, y que se dejaría en libertad a los ciudadanos para formar sus comités donde no hubiera Convives. El gobierno del estado accedió en la negociación, no sin recordar que es obligación del Estado atender a los ciudadanos.
Además, en algunas colonias surgieron grupos partidarios y organizaciones sociales que no reconocieron la estructura propuesta por el ayuntamiento y desafiaron a las autoridades para que los atendieran sin pertenecer a los Comités, aludiendo a su derecho constitucional de ser atendidos.
No obstante estos problemas, los Comités de Vida Vecinal son una opción para que las demandas y problemas de los ciudadanos se resuelvan de la mejor manera y en el menor tiempo posible. También fueron una opción para la participación plural ciudadana en algunas colonias o para la definición de una ciudadanía activa que no necesariamente simpatiza con el ayuntamiento o con un partido político.
V. CONCLUSIONES
Hemos incluido los ejemplos anteriores, pues pueden ser de utilidad para establecer los alcances que un gobierno municipal tiene para determinar formas de participación ciudadana en el municipio, con el actual marco legal. A pesar de que los tres municipios están gobernados por expresiones políticas diferentes, todos tienen una misma exigencia en su gestión: incorporar a los ciudadanos en las tareas de gobierno. En el primer caso, desde una asimilación de las autoridades municipales auxiliares a los órganos de decisión y deliberación municipal, como figuras de un cuarto orden de gobierno, el comunitario. En el segundo, la incorporación de la noción de poderes municipales, como el legislativo, que hace contrapeso al poder ejecutivo a través de la fiscalización del gasto público y la comparecencia de los ediles a un Parlamento Municipal. Finalmente, en la tercera experiencia, la creación de comités de vida vecinal favorece la eficiencia y la eficacia en las acciones de gobierno al regular la demanda y propiciar formas de participación comunitaria para la solución de sus problemas.
No obstante, la participación ciudadana en estos ejemplos requiere de un amplio consenso social que justifique su reglamentación y, sobre todo, que posibilite la continuidad a pesar de los cambios gubernamentales. Son estas formas de participación las que requieren de un ámbito normativo para permanecer en el tiempo, pero ¿deberían reglamentarse? Como hemos visto, reglamentar una de las formas requeriría de la anulación de las otras, ¿no correspondería a una plataforma política la forma de participación que se ofrece a la ciudadanía para la discusión y la deliberación de los asuntos públicos en el marco de los derechos individuales y sociales?, ¿ o sería necesario dotar de facultades legislativas a los ayuntamientos y crear instancias d representación ciudadana?, ¿o es que es necesario avanzar en la descentralización de recursos y competencias para establecer formas de gobierno más cercanas a la población a través de las autoridades auxiliares elegidas mediante sufragio universal, libre y secreto? Con estas preguntas comenzamos el debate, pues es necesario reconocer que las propuestas vertidas en la Agenda para la Reforma Municipal responden a diferentes ámbitos de incidencia.
Diferentes ámbitos para la Reforma Municipal
A lo largo del análisis de las propuestas, se hizo referencia a la necesidad de establecer una clara diferenciación entre los ámbitos de incidencia en la reforma municipal; es decir, que algunas de las propuestas responden a una facultad reglamentaria que ya está otorgada a los ayuntamientos; otras corresponden a una reforma de las constituciones estatales y sus marcos legales complementarios; y finalmente, las reformas que requerirían de una modificación al artículo 115 constitucional.
Sin embargo, también se advirtió sobre las coordenadas del debate: sobre la necesidad o no de legislar sobre formas de participación ciudadana. Si es una respuesta positiva, en qué aspectos se debería legislar y en cuáles simplemente reglamentar. Para el caso del plebiscito y la consulta popular, lo que se podría legislar sería la obligatoriedad de los ayuntamiento de llevarlos a cabo en los casos en que se amerite. Sin embargo, para otros tópicos de la Sección II de la Agenda se requiere pensar de forma integral, es decir, los temas que se proponen para la reforma municipal tienen que ver con los de otras secciones para que realmente tengan sentido las propuestas.
La participación ciudadana requiere de una reforma municipal integral
Es así como el tema de la participación ciudadana requiere de una reforma integral que logre articular en una misma propuesta el tema de las autoridades auxiliares, la creación de instancias de representación para la deliberación, fiscalización y toma de decisiones, instancias de carácter legislativo que aprueben el gasto público y la posibilidad de que los ayuntamientos administren medios masivos de comunicación o tengan derecho a espacios gratuitos en radio y televisión.
De no ser así, las propuestas de la Agenda para la Reforma Municipal en su sección II sobre participación ciudadana, se leerán como un conjunto de propuestas específicas, aplicables la mayoría de las veces, en las que se enlistan una serie de deberes éticos para el ejercicio de los gobiernos municipales.
Una Reforma Municipal de envergadura, tendría que ver al municipio como un sistema complejo, en el que es necesario acercar el gobierno local a la ciudadanía, sin violar los derechos individuales y colectivos, estimulando la participación social y comunitaria. Para lograrlo, se necesita además que se modifiquen las actuales condiciones en que se viven las relaciones intergubernamentales, que se redefina la autonomía municipal a través de la descentralización de recursos y competencias, y la creación de instancias de orden legislativo, o por lo menos deliberativo, que logre mayores equilibrios en un sistema de poderes e incorpore las figuras de referéndum, iniciativa popular y consulta ciudadana.
Finalmente, podemos decir que la Agenda para la Reforma Municipal, en un marco democrático, propone salidas de orden republicano para acercar a los ciudadanos a instancias de deliberación y decisión en los asuntos de interés público. Estas son las posibilidades de establecer mecanismos de consulta, fiscalización, representación ciudadana, plebiscito, referéndum, pero sobre todo, lo que significaría que estas figuras se establecieran como obligatorias requeriría de contar con instancias directas de representación ciudadana.
¿Participación abierta o participación regulada?
Otro hilo conductor del debate se refiere al carácter de la participación. La participación ciudadana, como lo mencionamos en el apartado conceptual, cuando se refiere a formas de participación social o comunitaria, es una participación abierta fincada en las garantías individuales y en los derechos sociales que nos otorga la constitución. Sin embargo, los diferentes proponentes de la Agenda, tienen la preocupación de acercar los gobiernos locales a la ciudadanía de forma que ésta participe en las decisiones públicas y garantice una mejor gestión municipal.
De esta manera se pueden clasificar las propuestas de acuerdo a las formas de participación regulada:
Ante todas estas propuestas, se impone la pregunta sobre la participación regulada, su articulación con la participación abierta y las formas en que los individuos y grupos sociales pueden desplazarse de una a otra según sus intereses y necesidades. Los ejemplos que se abordaron en el apartado de experiencias ilustran algunas de las dificultades al respecto.
Mecanismos de instrumentación flexibles
Una conclusión a la que se puede llegar, es que es necesario que se legisle a nivel federal sobre las figuras de corte democrático liberal, dejando que los gobiernos estatales legislen sobre las de corte republicano, a menos de que en una gran reforma se modificara el marco legal para incluir figuras de representación ciudadana en el ámbito municipal para legislar o deliberar y decidir. Si esto no ocurre es quizás mejor que los mecanismos e instrumentos de participación sean flexibles y abiertos para evitar la tentación autoritaria del control social excesivo.
La legitimidad y la gobernabilidad: límites de la participación
Finalmente, es necesario reflexionar sobre los límites de la participación ciudadana en un sistema abierto de relaciones. Mencionábamos que cuando la participación ciudadana es demasiado regulada corre el riesgo de ser autoritaria; pero por el contrario, cuando es demasiado abierta, las formas de participación también pueden ser fuente de conflictos sociales y políticos que provoquen inestabilidad y violencia.
Tal es el caso de formas de participación ciudadana que tiendan a reproducirse bajo el pretexto de la multiplicación de espacios de decisión y participación que atomizan y polarizan las posiciones entre grupos sociales y/o políticos, llevándolos a establecer relaciones múltiples con el ayuntamiento que no permiten la estabilidad del gobierno municipal. Por otro lado, la legitimidad de un gobierno local está dada por la solución a los problemas ciudadanos, la canalización de la participación ciudadana y la elección de la que son producto sus autoridades, por lo que una participación ciudadana demasiado abierta podría provocar que la credibilidad y legitimidad de las acciones del ayuntamiento se vieran cuestionadas a la hora de hacer un balance de gobierno.
Siguiendo esta reflexión, ni la participación totalmente regulada, ni la participación totalmente abierta conducen a los ciudadanos a relacionarse con el gobierno municipal en el marco de un sistema democrático que tolere diversas expresiones y garantice derechos individuales y sociales. La razón de esta afirmación estriba en el hecho de que la reducción como la acumulación excesiva de los espacios de decisión del gobierno conducen al autoritarismo, a la exclusión y a la violencia; y estas consecuencias sólo pueden evitarse dotando de legitimidad al gobierno local en turno y proporcionándole elementos de gobernabilidad a través de la negociación y el consenso de intereses locales.
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Agradecemos a Rosalba Contreras por compartir sus notas sobre participación ciudadana, sistematizadas para la elaboración de su tesis de licenciatura en sociología por la UAM- I.