El estudio de la práctica política y administrativa en los gobiernos locales cobra en México cada vez mayor relevancia. El reconocimiento de los espacios locales como sitios naturales de contacto con la ciudadanía y el aumento de las demandas sociales organizadas, sumadas a la pluralidad de gobiernos en los estados y municipios, nos ubican ante una realidad de mayores exigencias. Los encargados de decidir sobre las políticas públicas, su definición, puesta en marcha y evaluación se enfrentan a la necesidad de aplicar mejores métodos administrativos para la asignación y control de recursos persiguiendo un mayor impacto en la población. Además, la satisfacción de las expectativas sociales debe articularse en torno a acuerdos que den legitimidad a los gobernantes consiguiendo la suma de esfuerzos con los gobernados mediante una participación activa.

Para impulsar la gestión municipal es conveniente contar con una referencia clara de los problemas que enfrentan los gobiernos locales desde aquellos de carácter estructural -como sería el marco jurídico o la relación de dependencia con otros niveles o esferas gubernamentales- hasta los de contenido más tradicionalmente administrativo -tales como los métodos de trabajo, la escasa profesionalización o la inadecuada planeación- a fin de optar por alternativas de acción viables y factibles.

Un punto de partida obligado es la llamada heterogeneidad municipal que se traduce en un conjunto de variables clave para estados y municipios. Las diferencias obligan a pensar en caminos múltiples y en opciones concertadas de acuerdo a las demandas locales. También debe distinguirse el rango de decisión y las capacidades de respuesta (autonomía funcional) en cada problema administrativo, pues estos elementos inciden sobre las posibilidades de eficacia y eficiencia en la gestión.

El trabajo emprendido a través de la Agenda para la Reforma Municipal, se inscribe en la intención de sumar esfuerzos mediante algo que podríamos llamar "un diagnóstico vivo". La investigación es encabezada por un grupo de instituciones académicas, y busca armar un mapa general de la discusión sobre los principales temas de la reforma en los espacios locales, reuniendo y sistematizando las propuestas de cambio vertidas por los participantes y estudiosos de la realidad municipal en México.

En un primer momento, el proyecto responde a un requerimiento concreto de sistematización del debate y constituye una herramienta útil, tanto para los actores involucrados en la hechura e implementación de políticas públicas locales (integrantes de lo que podríamos definir como la "arena" de la política) como para aquellos que -sin una participación directa, en primera instancia- se interesan por el tema. Pero, además, este proyecto desea contribuir a empujar un proceso vivo y en constante reconstrucción pues –en su segunda etapa- incluye la realización de talleres en los estados del país cuya finalidad es recabar y ordenar propuestas acordes a las condiciones regionales . De ese modo, se traslada el trabajo de debate a los espacios estatales para precisar las propuestas de cambio, llegando incluso a detallar las áreas críticas jurídicas, institucionales u organizacionales sobre las cuales éstas deben aplicarse.

La agenda se compone actualmente de alrededor de 3,000 propuestas sistematizadas en cuatros grandes secciones: 1) Estructura financiera del ayuntamiento y coordinación fiscal; 2) Integración política del ayuntamiento y participación ciudadana; 3) Organización y gestión de la administración municipal; 4) Competencias y coordinación intergubernamentales. A su vez, estas secciones incluyen 31 temas y 141 tópicos específicos (cuadro 1).

A lo largo del presente texto, nos ocuparemos de la sección tres en donde se abordan los aspectos relativos a la organización y gestión de la administración municipal. Nuestra intensión es presentar el estado actual del debate así como los puntos clave en los cuales éste se centra.

El plan de presentación es simple. Como punto de partida presentamos un breve diagnóstico de la problemática de los municipios mexicanos en estos temas para, posteriormente, señalar las tendencias de las propuestas de reforma que se sintetizan en la Agenda para la Reforma Municipal analizando sus alcances e implicaciones. En la parte final se bosquejan algunas ideas sobre los rasgos que pude asumir la polémica a nivel de los gobiernos estatales y municipales.

En la actualidad, la reforma y cambio en los aparatos públicos centra una importante parte de su éxito en el funcionamiento adecuado y el desempeño eficiente de funciones en cada nivel de gobierno. Por otro lado, la pertinencia de un mayor equilibrio entre los espacios de gobierno (en un orden federal) y una democracia "aterrizada", hasta los puntos de vinculación inmediata entre gobierno y ciudadanía, colocan una presión extra sobre la administración de recursos y la prestación de servicios. El buen gobierno municipal - que, además, parte de condiciones de operación muy distintas en los municipios mexicanos- exigirá una mayor creatividad en las soluciones, construida sobre un conocimiento crítico de los problemas.

Uno de los retos fundamentales en la reorganización del federalismo en México es fortalecer a los gobiernos municipales, para convertirlos en agentes capaces de impulsar su desarrollo. En este sentido, la mejora de sus procedimientos, métodos y esquemas de funcionamiento así como de los resultados - materializados generalmente en servicios- se convierte en una área primordial para los decisores y administradores locales. Partiendo de la faceta de ejecución de tareas básicas - obligaciones de prestación de bienes y servicios- se persigue un buen uso de recursos materiales y humanos que, además, se oriente a la satisfacción de demandas prioritarias de acuerdo con un proceso de planeación y ejecución que tome en cuenta las particularidades regionales y locales.

La gestión no se reduce exclusivamente a la aplicación de tecnologías administrativas generales. Las recetas de valor universal han demostrado su insuficiencia para atacar problemas y este hecho se agudiza ante los marcados contrastes de la realidad mexicana. Así, el uso de los esquemas organizacionales se ubica en contextos claramente distintos social, política y culturalmente. Por ello, resulta incluso paradójico que el diseño de la institución, las relaciones intergubernamentales y el orden federal actúen, en muchas ocasiones, sin tener en cuenta estas disparidades.

La profundidad y el matiz en las apreciaciones sobre la realidad municipal, dan una dimensión más justa a los diagnósticos y por supuesto son prerequisitos para formular e implementar programas locales. Sin embargo, en la situación actual de los municipios se platean serios retos que - aunque naturalmente con intensidades y perfiles diversos- conforman un contexto más o menos compartido. De acuerdo con encuestas y estudios desarrollados es posible hacer algunas observaciones, entre las cuales destacan:

1- En muchas ocasiones la planeación realizada a nivel municipal resulta improvisada y sólo trata de cumplir con los requerimientos administrativos o legales. Los planes de desarrollo son excesivamente generales y no prevén objetivos claros. Esta situación se vuelve más grave cuando se habla de planeación urbana o programación de infraestructura pues ésta exige una perspectiva de largo plazo. Ahora bien, las características de la planeación deben definirce de acuerdo a prioridades regionales y locales. Esta exigencia crece entre los ciudadanos y el reto será proporcionar esquemas capaces de retomar las demandas y a la vez conservar una perspectiva de desarrollo global.

2- La planeación recae, de acuerdo a las cifras de encuestas, en el cabildo (82% de los trabajos de planeación). En principio, esta instancia debe ser representativa de la población, pero uno de los aspectos más discutidos de la reforma municipal es justamente la escasa capacidad que han mostrado los cabildos para reflejar correctamente las opiniones de sus representados. Al considerar a los cabildos como órgano que impulsa la planeación, se corre el riesgo - de no dejar claro cómo se incorporan las demandas ciudadanas, ni cual es el papel de los afectados o posibles participantes. También es posible caer en la validación de decisiones tomadas por el presidente municipal, si se trata - cosa común- de un ayuntamiento poco plural.

3- Los planes y programas específicos tienen un bajo porcentaje de cumplimiento. De acuerdo con el porcentaje en que los municipios cubren sus programas específicos de servicios, partiendo de las previsiones realizadas al inicio de la gestión, las cifras son preocupantes.

4. La necesidad de profesionalizar a los funcionarios municipales es urgente. Si tomamos como referencia los datos del perfil de los funcionarios en este nivel, los datos son preocupantes. Así, más del 30% de los presidentes municipales cuentan con una educación máxima de primaria y en muchas ocasiones inferior. En áreas como los servicios públicos casi el 50% de los funcionarios cuentan únicamente con educación primaria. Otras áreas como finanzas presentan resultados menos dramáticos pues el 38% cuentan con educación superior.

Por lo que se refiere a los servicios, de acuerdo a la actual redacción del artículo 115 constitucional, modificado apenas en este 1999 , el municipio es responsable de una serie de funciones y servicios públicos, a saber:

Sin embargo, para muchos municipios mexicanos, los servicios como agua y alcantarillado y en buena medida el de alumbrado, no recaen estrictamente sobre sus aparatos administrativos, si bien es cierto que su participación en mantenimiento y obra es, en ciertos casos, muy considerable. Las reformas legales en curso no modifican las condiciones de atraso y la insuficiencia de recursos, por lo cual los ayuntamientos continuaran sufriendo para cubrir las expectativas en ellos depositadas.

Aún con sus límites, la prestación de los servicios públicos es una de las actividades más importantes de los gobiernos municipales. Esta labor compleja, supone no sólo la combinación de factores y recursos para generar satisfactores de orden público, sino también, la coordinación con los niveles de gobierno y con la sociedad para dar vida a acciones específicas. Los datos recogidos en las investigaciones municipales destacan:

1. La cobertura en los servicios públicos, en el caso de los municipios mexicanos, resulta insuficiente en promedio. Esta situación se agrava sensiblemente en municipios con menos recursos. Un ejemplo, lo constituye el servicio de drenaje, en los municipios desarrollados un 84% de ellos alcanzan coberturas de entre 75% y 100%, mientras que solamente el 15% de los municipios pequeños se encuentran en ese rango. En el Cuadro 1 se ven las coberturas de las cabeceras municipales en promedios nacionales. La cobertura más amplia en servicios - el agua potable- no excede el 80%. Si se toma en cuenta que las localidades y/o comunidades dispersas presentan resultados inferiores a las cabeceras municipales, es evidente el retraso de cobertura en servicios municipales que existe en México.

CUADRO 1

COBERTURAS DE LOS SERVICIOS EN LAS CABECERAS MUNICIPALES

SERVICIOS	PORCENTAJES DE COBERTURA
Agua Potable	79.55
Alumbrado Público	78.02
Seguridad Pública	73.39
Recolección de Basura	65.03
Limpieza de Calles	58.55
Drenaje y Alcantarillado	51.25
Tránsito y Vialidad	33.57

Fuente: Secretaría de Gobernación - CEDEMUN, Los Municipios de México, (Disco Compacto), CEDEMUN-INEGI ,1997

 

2. Se presenta, por lo general, una concentración de recursos y obras en la cabecera municipal que hace crítica la cobertura en las localidades. Si se desea alcanzar un mejor impacto de las políticas públicas aplicadas es conveniente no hacer a un lado la perspectiva de un desarrollo integral del municipio, articulando a las localidades y de acuerdo con la vocación regional (económica y social) prevaleciente incluso en las micro - regiones.
3. En opinión de los gobiernos municipales, el problema más grave para la prestación de servicios es la falta de recursos financieros. En este aspecto servicios como agua, alumbrado público, drenaje y mantenimiento de calles son de los que requieren montos más elevados de inversión. A pesar de los intentos por canalizar un mayor flujo de recursos - primero por el ramo 26 y después por el 33- todavía falta mucho por hacer para alcanzar una distribución equitativa del gasto público entre los tres niveles de gobierno y para facilitar el acceso, manejo y control de estos flujos.
4. Un elevado número de los funcionarios a cargo del manejo de los servicios públicos tienen un conocimiento deficiente sobre la operación técnica de éstos, así como sobre las formas alternativas para la prestación de los servicios que podrían emplear para mejorarlos. Esta condición nuevamente aparece marcada por la heterogeneidad municipal pues los ayuntamientos de menor desarrollo coinciden en general, con un menor uso de tecnologías propicias y presentan mayores dificultades para asimilar innovaciones.
5. La calidad de los servicios - considerando como indicadores la eficiencia, la eficacia y la existencia de estándares de calidad- es crítica en los servicios municipales. Algunos de los problemas más serios para alcanzar una mejor calidad de servicios en los municipios del país, son: el bajo cumplimiento de los programas; la dependencia de recursos financieros adicionales para alcanzar las metas; la baja o nula recuperación financiera a través del cobro de derechos; y la pobre tradición en el establecimiento de controles de resultados y rendición de cuentas a la ciudadanía.
6. Aunque hasta ahora los resultados de la participación privada han dado resultados inciertos su uso no ha sido explotado en forma adecuada. La prestación directa tiene un predominio abrumador como sistema administrativo para proporcionar los servicios públicos o bien de hacerse cargo la parte de acciones que realiza el gobierno municipal. Si bien es cierto que con esto se busca la garantía de prestación, ello no significa que deba excluirse la participación privada y social. En cuanto a esta última su incorporación a la gestión de servicios es fundamental pues significa entablar un mecanismo de retroalimentación para encauzar las políticas públicas locales. Se trata de hacer copartícipes a los ciudadanos del funcionamiento de los servicios para mejorar su calidad de vida pero otorgándoles, a su vez, la posibilidad de juzgar y calificar las acciones de gobierno.

Para solventar las exigencias crecientes de servicios el municipio debe mantener una buena administración de cara al público usuario. A final de cuentas, las mejoras en la organización interna y los cambios e innovaciones en todos aspectos (tanto en los esquemas, métodos de trabajo, tecnologías y procesos como en las conductas, destrezas y actitudes del capital humano) se reflejan en los puntos de contacto con los gobernados en el trato de ventanilla o los que podemos llamar "la burocracia a nivel de la calle".

Otro aspecto a cuidar es la creación de infraestructura o el mantenimiento de la que ya existe. Por supuesto, las alternativas y rangos de acción son distintos entre los municipios como también lo son sus requerimientos. Si retomáramos la subdivisión de municipios urbanos, semiurbanos y rurales o decidiéramos proponer alguna otra clasificación basada en las características de población (tamaño, tasa de crecimiento, actividad, etc.), uso del suelo, sectores económicos preponderantes o servicios disponibles encontraríamos una matriz amplia de combinaciones. Ahora bien, para cualquiera de las cerca de 2,422 municipalidades es conveniente contar con la posibilidad (financiera, administrativa y política) de un manejo o control mínimo de la infraestructura y de la generación de obra pública. Cuando las condiciones peculiares del municipio no le permiten - incluso por conveniencia propia- asumir de lleno el servicio o generar obras, las formas de coordinación y apoyo intergubernamental deben asumir un carácter concertado en la definición de objetivos (legitimados en procesos locales participativos) una implementación transparente y otorgar información clara a los cabildos.

Al emprender la realización de obras los decisores municipales enfrentan al menos dos grandes áreas críticas: a) la incorporación de reclamos "vivos" que satisfagan requerimientos urgentes y, además "sentidos" por los gobernados; y b) la administración técnica de cada proyecto. A la primera, la podemos identificar como la parte sensible de la política preocupada por la viabilidad, sustentada en el apoyo de los potenciales beneficiarios e implica ajustes, diálogo y concertaciones en todo el proceso. En la segunda, sí hay que observar con detalle puntos como: asegurar la viabilidad del proyecto desde la perspectiva financiera (las fuentes de recursos con banca privada, banca de desarrollo o agentes privados o sociales); resolver los aspectos técnicos (bien sea directamente, con apoyo federal y estatal, o a través de un inversionista privado); Dar continuidad a los proyectos (fijando plazos y estableciendo condiciones de operación).

Muchos de los cuellos de botella en el nivel local no pueden enfrentarse únicamente "desde abajo" y arreglarse en los ayuntamientos. Pero aún los problemas cuya solución está a su alcance son poco probables que esté siendo actualmente resuelto por la mayoría de las administraciones. Sin embargo, algunos de los municipios de carácter urbano y semiurbano empiezan a explorar vías para mejorar mostrando creatividad en los acotados márgenes que delimitan su actuación.

Para los gobiernos municipales las tareas de organización y gestión constituyen, por un lado, las bases sobre las cuales opera el proceso de políticas públicas –acciones y omisiones- y, por otro, el puente que establece el vínculo con los gobernados por el contacto directo en la atención de demandas. En la Agenda, se recogen las propuestas de estos temas dentro de la sección de organización y gestión de la administración municipal. Las frecuencias y porcentajes se sintetizan en el siguiente cuadro:

La lógica que guía esta clasificación parte del supuesto de una consideración de funcionamiento integral. Así, se toma como hilo conductor la conexión entre los aspectos administrativos (como base operativa del aparato burocrático) y los objetivos de desarrollo (componente sustantivo de la tarea de gobernar), ligando estos últimos a la concepción regional y las necesidades estrictamente urbanas. También se incluye el aspecto de la reglamentación, en donde se da la definición de responsabilidades y obligaciones de los ayuntamientos para ejercer sus funciones de manera autónoma, pues constituye el telón de fondo para la interacción concreta de los municipios con sus ciudadanos. En la medida en que se posea capacidad de decisión (competencias), recursos y herramientas de acción se pueden alcanzar mejores formas de respuesta a las demandas sociales.

En una primera síntesis analítica de los contenidos temáticos de la agenda en esta sección podemos tomar en cuenta los siguientes aspectos:

1. En profesionalización de la gestión municipal, la preocupación más fuerte se ubica en los sistemas de capacitación y la posibilidad de instaurar un servicio civil de carrera. Estas parecen respuestas lógicas, si se parte de la premisa de que una de las condiciones evidentes en el diagnóstico municipal es la escasa capacidad de los recursos humanos con los que se cuenta sobre todo en las zonas de mayor marginación. A esto debe sumarse la imposibilidad de tener una permanencia asegurada - con base en el desempeño- que abra posibilidades de contar con experiencia acumulada. Otras de las cuestiones que preocupan son las relativas a las relaciones laborales y los derechos de los trabajadores. Por supuesto, asociadas a estos puntos surge la cuestión del cómo. Desde hace varios años se han puesto en marcha procesos de capacitación con resultados dispares y queda la impresión de una necesidad de ajustes que tome en cuenta un trabajo local - partiendo de agencias gubernamentales y universidades estatales- sumado al apoyo de instituciones académicas, centros y asociaciones. A final de cuentas, se trata de mejorar los diseños de contenidos para proporcionar temáticas clave y herramientas específicas adaptadas a problemáticas regionales y por tipo de municipio (urbano, semiurbano y rural, por ejemplo). En lo que hace al servicio civil de carrera se comienza un avance paulatino. Guanajuato incluye este punto en su Ley Orgánica Municipal, pero aún hará falta establecer las vías para una instrumentación que responda a las características locales. Además, es pertinente hacer un balance sobre la selección de los modelos a utilizar, recuperando la experiencia internacional.

 

Profesionalización de la Gestión Municipal	120
Relación ayuntamiento - partidos políticos	2
Servicio civil de carrera	43
Sistemas de capacitación de los servidores públicos	53
Control de la gestión gubernamental	4
Código de ética gubernamental	3
Relaciones laborales y derechos de los trabajadores	11
Responsabilidades de los servidores públicos	3

 



 

2. En cuanto a los servicios municipales, la mayoría de las propuestas se encuentran vinculadas a las estrategias y modalidades de prestación. También se da una atención muy especial en la concesión de servicios públicos. Sin duda, la labor de los municipios se ha visto tradicionalmente ligada al manejo de los servicios, que, además, representan el punto de contacto con los ciudadanos. A medida que, tanto las condiciones políticas, como las exigencias sociales han adquirido matices distintos, la necesidad por procurar la obtención de mejores resultados ha pasado a ser un criterio de funcionamiento en los ayuntamientos. Se nota la aparición de una óptica distinta con relación a los alcances y contenido de la intervención pública. Como hemos sostenido, cada una de las caras de los servicios (técnicas, modelos, criterios políticos) ofrece campo fértil para la innovación. Esto conduce a la creatividad en el diseño de soluciones que podrían catalogarse, de acuerdo a su efecto, como: estructurales, funcionales, relacionales o comportamentales. Por supuesto, la pertinencia y éxito de los cambios emprendidos depende de las características de cada municipio. En lo que se refiere a la concesión, el problema podría ser semejante y muchos fracasos derivan de un mal diseño, con previsiones inexactas, y una valoración incorrecta de la viabilidad política.

 

Servicios Públicos Municipales	61
Bases para la concesión de servicios públicos	16
Nuevas facultades en la prestación de servicios	2
Estrategias y modalidades de prestación	17
Seguridad pública y regularización de las policías	9
Reglamentación en el tratamiento de agua y basura	3
Financiamiento de los servicios públicos	3
Calidad de los servicios públicos	5
Sistema DIF	5



 

3. La modernización de la gestión municipal encuentra como principal área de preocupación el fortalecimiento y apertura de la institución municipal. En este aspecto se incluyen puntos que van desde el funcionamiento de la institución, como forma de relación entre gobierno y ciudadanos, hasta las características asumidas por la organización administrativa en este nivel de gobierno. En el primer aspecto se incorporan, como es lógico suponer, las cuestiones políticas de integración de los cabildos y las funciones de sus miembros, mientras en lo organizacional la preocupación se centra en la búsqueda de mejores resultados y de calidad en los procesos administrativos. Aunque el mismo término "modernización" ha adquirido una connotación discursiva asociada a los programas de gobierno - además derivados de una interpretación nacional de paradigmas planteados a nivel internacional- los temas englobados allí son reflejo de una necesidad de transformación, cuya primera lectura indica la necesidad de un "fortalecimiento de la institución" y también muestra la singular importancia del elemento financiero. La exigencia es clara: un municipio fuerte, con autonomía de decisión, capacidad de acción y solvencia económica. Ahora bien, este camino es un proceso en donde el curso de las propuestas de estados y municipios puede conducir a una modificación de la institución que recoja las inquietudes desde "abajo" y encuentre reflejo en las alternativas colocadas "desde arriba". Este dinamismo en el proceso necesita de un impulso consciente de los participantes en municipios y estados.

 

Modernización de la Gestión Municipal	122
Fortalecimiento y apertura de la institución municipal	78
Fortalecimiento financiero	14
Cooperación intergubernamental	4
Fiscalización y control de la gestión municipal	9
Patrimonio municipal	3
Descentralización administrativa	8
Remunicipalización	6



 

 

4. De acuerdo con las propuestas de la agenda la planeación municipal debe perseguir la integración de dos conceptos: la perspectiva estratégica y la participación. La perspectiva estratégica está presente en una buena cantidad de propuestas, con base en ella se busca atender los aspectos más importantes de la acción municipal mezclando elementos como: desarrollo, óptica regional, viabilidad y factibilidad y consolidación de procesos de largo plazo. El aspecto participativo por momentos parece desbordar la simple intención de recuperar demandas e instalarse en la puesta en marcha y evaluación de las políticas municipales.

Sistemas de Planeación Municipal	107
Planeación municipal estratégica, y participativa	62
Sistemas de información y análisis municipal	9
Planeación y coordinación intergubernamental	14
COPLADEM, participación ciudadana y políticas sociales	12
Planeación municipal del medio ambiente	6

 

 

 

 

5. El desarrollo regional y municipal es visto en la mayoría de las propuestas con un matiz económico. Se habla, por ejemplo, de colocar al municipio como agente creador de condiciones de inversión, elemento para consolidar los mercados, garante de las condiciones de infraestructura e incluso potencial generador de empleo. Aunque se reconoce en la mayoría de los casos los límites a los cuales hoy en día está sujeto el municipio pero se plantea la ambición de modificarlos.

 

Desarrollo Regional y Municipal	92
El municipio y el desarrollo económico regional	52
Desarrollo social regional y cooperación intergubernamental	9
Servicios públicos municipales y el desarrollo regional	8
Descentralización y desarrollo regional	3
Medio ambiente y desarrollo municipal	8
Participación, información y evaluación de programas	5
Marco legal en lo regional	7



6. De acuerdo con el contenido de las propuestas vinculadas al desarrollo urbano y la vivienda, es notoria la preocupación por contar con la posibilidad real de planear, administrar y reglamentar los asentamientos urbanos. También, surge de forma incipiente una preocupación por el impacto ecológico de las políticas urbanas emprendidas por el municipio. Ambos elementos se ven limitados por las condiciones adversas a que se enfrentan los gobiernos municipales (en recursos y capacidades técnicas) y por su dependencia en decisiones (ante lo desfavorable de los pesos dentro de las relaciones intergubernamentales).

 

 

 

Desarrollo Urbano y Vivienda	22
Organismos municipales de suelo y vivienda	3
Organismos o formas de coordinación de vialidad y Transporte	3
Planeación, administración y reglamentación urbanas	11
Planeación y regulación ecológica municipal	5



7. En materia de reglamentación y justicia municipal, los temas prioritarios son la defensa de los derechos ciudadanos y la actualización y coherencia legislativa. En el primero de ellos las propuestas van desde la creación de una Comisión Municipal de Derechos Humanos y/o la incorporación de un procurador, un Ombudsman, hasta la asesoría al ciudadano con base en una mayor vinculación entre niveles y poderes de la federación y los estados con relación al municipio. La coherencia legislativa es un problema que incide sobre varias de las esferas de actividad municipal, la falta de congruencia se manifiesta en: a) las lagunas existentes; b) Contradicciones o inexactitudes en materia de competencias entre niveles de gobierno; c) Poca claridad en la legislación; d) la falta de un ejercicio reglamentario constante de parte de los municipios.

Antes de cerrar esta sección es conveniente tomar en consideración los siguientes puntos:

1. En el marco de soluciones para las problemáticas de modernización administrativa y manejo de servicios no debemos hacer a un lado los grandes temas que son: a) el fortalecimiento de estructuras administrativas en los municipios; b) la exigencia de mayores niveles de profesionalización de los cuadros administrativos locales; c) proponer el uso de modelos propios para la solución de problemas - por supuesto sin desechar avances internacionales pero conscientes de las diferencias en la aplicación- que respondan a necesidades regionales; d) el impulso constante al cambio y la innovación; f) la necesidad de plantear cambios profundos en las relaciones intergubernamentales formales, como por ejemplo las que se dan en el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, para otorgar a los municipios mayor capacidad de acción. También, es conveniente repensar los vínculos entre los niveles de gobierno a la luz de las recientes modificaciones al Artículo 115 constitucional que, si bien deja pendientes cuestiones sustantivas, abre opciones para un rediseño de competencias desde los Congresos Estatales y proporciona espacios de negociación que pueden plantearse desde el nivel municipal.
2. Los retos para los municipios en materia de servicios tienden a crecer aceleradamente y sin duda continuará esta tendencia en los próximos años. A fin de afrontar esta presión debe marcarse una distinción entre los tipos de municipio y sus problemáticas. Para los municipios medios y urbanos la presión acelerada hace evidente la crisis entre demandas y capacidad de respuesta claramente ligada a problemas financieros. Esta restricción esta inscrita en un locus inequitativo de relaciones intergubernamentales, en donde también se dirimen problemas políticos de reparto de poder de decisión. En el caso de los municipios menos desarrollados, la dependencia de recursos y la falta de profesionalización de los cuadros burocráticos es todavía más aguda. Esto limita su campo de acción, reduciendo sus opciones estratégicas hasta conducirlos a un posicionamiento adaptativo para captar recursos de otros niveles.
3. La complejidad de los procesos de prestación nos coloca ante un extenso conjunto de aspectos conflictivos. Un punto especialmente sensible, es el uso de criterios de eficiencia, eficacia y rentabilidad aplicados a la administración y los servicios. En un contexto de RIG desequilibrado y desfavorable a estados y municipios el peligro es sobrecargar el peso en la ciudadanía. Sin duda, es conveniente buscar mejoras de gestión pero sin perder de vista el objetivo de desarrollo y la perspectiva pública de la políticas emprendidas por el gobierno. Un ejemplo de esto son las tarifas por servicios. Aunque en reiteradas ocasiones se ha indicado la falta de cultura de pago en los usuarios mexicanos, no debemos tomar esta explicación como la principal. En las quejas sobre los servicios, los problemas de montos en cuotas y tarifas, consideradas excesivas, se cruzan constantemente con los cuestionamientos claros y justos sobre la continuidad de prestación, la equidad de su distribución y la calidad. Por otro lado, las restricciones reales de pago en una ciudadanía afectada por la crisis no son nada despreciables. La capacidad de pago está mermada mientras la exigencia por una mejor operación crece como consecuencia de los atrasos históricos del "contacto administrativo" (atención directa) y de los servicios. Había que sumar a estos problemas, las expectativas, a menudo excesivas, que ha producido la incorporación de agentes privados. Por lo general, se supone en ellos una capacidad de respuesta mejor y por supuesto se les coloca bajo una crítica más fuerte. Además, la experiencia en México no ha sido del todo alentadora y, en muchas ocasiones, los resultados no han sido lo buenos que se hubiese deseado.

La gestión pública, no se reduce a la persecución de resultados independientemente del origen de los objetivos. Por el contrario, significa un esfuerzo de suma en la tarea publica. De acuerdo a la evolución de las sociedades, la incorporación consciente de reclamos y la evaluación constante de los resultados gubernamentales se suman a la fórmula de los buenos gobiernos. La cuestión entonces tiende a desplazarce, del simple uso eficiente de recursos y el logro eficaz de metas, hacia el campo de la acción con contenidos públicos que reconoce la diversidad de intereses y la necesidad de construir día con día la legitimidad. "Lo público" comienza a recuperar su sentido primigenio y ahora se plantea la urgencia de abrir las puertas de gobierno a los grupos organizados de la sociedad y someter al juicio ciudadano a las acciones de gobierno.

En este panorama el papel de los gobiernos locales es quizá el más concreto de todos. A fin de cuentas, es el espacio natural de disputa el punto de contacto inicial con los gobernados. Así, la construcción de una lógica de desarrollo que -paradójicamente- sea capaz de insertarse en un mundo global no puede pensarse sin la recuperación de los valores, identidades y lógicas locales. Desde la economía hasta la reestructuración de lo social, se desplazan de sus fundamentos locales hasta encontrar el reflejo y acomodo en los modelos de desarrollo nacionales e internacionales.

El espacio administrativo y su cristalización en políticas públicas locales asumen distintas caras. Estas facetas van de lo técnico operativo hasta los elementos de implementación ligados a la acción colectiva, la incorporación de las demandas y la concertación con base en los pesos y contrapesos de los participantes. En términos simples conectan las formas de hacer las cosas con los objetivos (su definición) y los acuerdos para lograrlos. En la Agenda se sintetizan parte de estos problemas de la eficiencia del aparato (como la profesionalización) hasta la construcción de "espacios concertados" para legitimar las políticas locales.

Partiendo de la caracterización detallada en la agenda puede afirmarse que la discusión sobre la administración y gestión municipal transita en varios niveles. Si tratamos de estructurar un primer análisis podemos distinguir tres niveles de la discusión.

1. Se refiere a los problemas de intervención pública y la definición de las fronteras entre la esfera pública y la privada. En este nivel la preocupación por el carácter público y el impacto social de la administración municipal se matiza de acuerdo a posturas que privilegian la obligación del gobierno como proveedor de mínimos de bienestar versus aquellas en las cuales empieza a observarse al mercado como una posibilidad de asignación de recursos. Paralelamente, aparece una preocupación por establecer mejorar la operación de las administraciones municipales en contextos de escasez de recursos (modernización, búsqueda de eficiencia, control), aunque algunos insisten sobre la importancia primordial de recuperar el carácter público de su misión (impacto social, bienestar) para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos como eje principal para acceder a mejores gestiones locales.
2. Otorgar las garantías suficientes y claras para la institución municipal. En este nivel se pueden discutir aspectos como la autonomía o la necesidad de reglas claras para armar las políticas públicas municipales. Se trata de contar con una certidumbre del marco jurídico para combatir la desigualdad de las relaciones intergubernamentales e incluso la que se presenta entre los mismos municipios (como por ejemplo con las conurbaciones). También se insiste sobre la relación con los gobernados, que debe partir de una trasparencia en los procesos de decisión y participación. En este último aspecto, es de particular importancia observar las maneras en que se definen los cabildos, sus modos de operación y la relación de los funcionarios con su público objetivo.
3. El nivel de la administración municipal como una organización gubernamental (técnico-burocrática). Aquí surge la preocupación por contar con una base más sólida de funcionamiento con esquemas que faciliten la profesionalización (servicio civil por ejemplo), planeación y en general el funcionamiento con criterios de eficiencia y eficacia aunque de forma paralela se evidencia una atención especial a la opinión de los ciudadanos que tiene mucho que ver con la posibilidad de alternancia..

Este primer ejercicio de interpretación y análisis sobre una sección de la Agenda para la Reforma Municipal nos permite percatarnos de la riqueza que existe en las propuestas y de las posibilidades inmersas en el manejo de la información. Sin embargo, su potencialidad sólo se cristalizará en la medida en que se convierta en una herramienta para aquellos participantes o interesados en el tema municipal.

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