El Congreso Constituyente de 1916-17 estableció un precedente muy importante al definir en el texto de la Constitución General de la República las bases de la organización de los municipios en México con el fin de garantizar el municipio libre. Con esta decisión se evitó que las legislaturas locales definieran el piso constitucional para legislar y desplegar el futuro de la institución municipal, como sucedía en el tiempo que estuvo vigente la Constitución de 1857.

En el Congreso Constituyente de 1856-57, el diputado Castillo Velasco presentó un voto particular para que la libertad municipal quedara plasmada en el texto de la Constitución federal. Su propuesta concreta de adición a la Constitución era la siguiente:

Pero más interesante que la propuesta misma, es la reflexión de Castillo Velasco para justificar que en la Constitución federal se rectificara el vacío que presentaba el proyecto de nueva Constitución sobre la regulación del poder municipal. Al respecto el diputado señaló:

Finalmente la propuesta del diputado Castillo Velasco no prosperó, y es hasta el constituyente de 1916-17 que el proyecto de Constitución presentado por Venustiano Carrranza contempló un artículo, el 115, en el que se pretendía asegurar la libertad municipal.

Con los años el artículo 115 de la Constitución federal ha sido objeto de varias reformas, algunas de las cuales han modificado las bases de los sistemas electorales municipales. Las reformas que directamente han alterado las características de la integración de los ayuntamientos son las siguientes:

- El derecho a la mujer a votar y ser votadas en elecciones municipales (Diario Oficial, 12 de febrero de 1947).

- La inclusión del principio de representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de los municipios con 300 000 o más habitantes (Diario Oficial, 6 de diciembre de 1977). La reforma política también incluyó la reforma del artículo 41 de la Constitución en el que se estableció el derecho de los partidos políticos nacionales a participar en elecciones estatales y municipales.

- La extensión del principio de representación proporcional en la integración de los ayuntamientos de todos los municipios del país (Diario Oficial, 3 de febrero de 1983).

Curiosamente, cuando las reformas de 1933, 1947 y 1977 fueron debatidas en el recinto parlamentario, los diputados siempre hicieron énfasis en la necesidad de una reforma integral, mucho más ambiciosa, que realmente garantizara de manera efectiva la libertad política y económica de los municipios. Por ejemplo, una vez aprobada la reforma antirreleccionista, ante la preocupación manifestada durante el debate por algunos diputados con relación al "desastre municipal" que privaba en la República, se acordó nombrar una comisión de diputados para formular un proyecto de ley reglamentaria del artículo 115 constitucional (que nunca se presentó); durante el debate para reconocer en la Constitución federal el derecho de la mujer a participar en elecciones municipales (derecho incorporado con anterioridad en algunas Constituciones estatales como las de Campeche y Yucatán para votar y ser votadas no sólo en elecciones municipales, sino también en las de diputados locales y gobernador), el grupo parlamentario de Acción Nacional presentó una iniciativa de ley para reformar ampliamente el artículo 115 constitucional; igualmente cuando fue reformado dicho artículo para incorporar la representación proporcional en los ayuntamientos de los municipios con más de trescientos mil habitantes, como parte de la reforma política promovida por el Presidente López Portillo, los diputados del Partido Popular Socialista presentaron un proyecto de ley alternativo a la reforma parcial sometida por el ejecutivo federal en lo que respecta a la cuestión municipal.

A pesar del escaso número de reformas a la Constitución federal que han modificado los sistemas electorales municipales, con los años se consolidó un modelo de representación prácticamente único en todos los municipios del país, que poco a poco suprimió la diversidad que caracterizó el perfil de los ayuntamientos en los años inmediatos a la promulgación de la Constitución de 1917. En efecto, en las décadas de los años 20’s y 30’s encontramos una mayor diferenciación en los sistemas de representación desplegados por cada una de las entidades federativas con relación a los siguientes temas: duración del periodo de gobierno de los ayuntamientos ( de uno a dos años y elección por mitad de los miembros del cabildo); diversidad en los mecanismos de elección de los regidores, síndicos y particularmente del presidente municipal (no estaba definido de antemano en la planilla quien ocuparía el cargo, sino que éste era nombrado y destituido entre los propios regidores) y diferenciación en cuanto a la regulación de la reelección de los miembros del cabildo. La consolidación del modelo único, salvo en lo que concierne a los impedimentos de la reelección inmediata de los miembros del cabildo, no fue producto de reformas a la Constitución federal (no fue necesario), sino que tiene su explicación en la construcción de un sistema político presidencialista y autoritario que inhibió durante muchos años la posibilidad del municipio libre. Con las reformas de 1977 y 1983 se crearon las condiciones para que la reforma política arribara a los municipios y se iniciara el proceso de transición democrática en los mismos.

Indudablemente fue una reforma de carácter federal la que permitió el arraigo del sistema de partidos políticos en los municipios del país, factor fundamental para explicarnos los cambios ocurridos en los últimos años en la vida política municipal. En 1977 se reformó el artículo 41 de la Constitución federal para permitir que los partidos políticos nacionales participaran en elecciones locales, y en 1983 se reformó el artículo 115 constitucional para extender la introducción del principio de representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los municipios del país y no sólo en aquellos con más de trescientos mil habitantes, como lo estableció la reforma política de 1977. Los saldos positivos de la reforma al artículo 41 están a la vista: los principales partidos políticos nacionales están al frente de una buena parte de los ayuntamientos del país. En cambio los resultados de la reforma de 1983, en lo concerniente a la incorporación del principio de representación proporcional en la integración de los ayuntamientos son desiguales, ya que cada legislatura ha interpretado de diversas formas lo estipulado en el artículo 115. En todos los estados de la República se adoptó el sistema mixto, y en la mayoría -26-, las fórmulas contempladas en la legislación electoral estatal aseguran la mayoría de los puestos que integran el ayuntamiento al partido político que gana la elección, independientemente de lo competida que haya resultado la contienda electoral.

La última reforma al artículo 115, que está por publicarse, aunque no incluyó modificaciones que impacten directamente el perfil de los sistemas electorales municipales (como hubiera sido eliminar la disposición que prohibe la reelección inmediata de los miembros del cabildo), incorporó un nuevo concepto en la redacción de la fracción I en la cual se reconoce que el municipio será gobernado y no administrado por un ayuntamiento, sustituyéndose así la redacción original de 1917. Esta reforma refleja una realidad asentada en el territorio nacional: el arraigo de los partidos nacionales en el ámbito municipal, una fuerte competencia en las elecciones municipales y la alternancia como un hecho cotidiano en la vida política local. El municipio ya no podrá ser considerado, como sucedió durante muchos años, únicamente como una demarcación territorial o administrativa, sino que deberá ser reconocido, cabalmente, como una entidad política.

En cuanto al piso básico que establece el artículo 115 constitucional para generar modelos de representación política deberíamos de preguntarnos lo siguiente: ¿Los reclamos del municipio libre se ven satisfechos con la alternancia en el ámbito municipal y la garantía del sufragio efectivo? ¿o se requiere de una reforma federal para eliminar los defectos actuales de los modelos de representación vigentes?. En nuestro país, apelando al régimen federal, no contamos con una ley nacional que establezca las bases de los sistemas electorales municipales, sino que cada estado puede optar por diferentes modelos de representación política en el municipio, aunque en los hechos los modelos vigentes derivados de procesos de elecciones municipales en que participan partidos políticos son muy similares entre un estado y otro. A diferencia de otros estados federales, como Alemania y Estados Unidos, en los que no sólo encontramos diferencias entre los modelos de gobierno municipal entre una entidad federativa y otra, sino que en un mismo estado coexisten diferentes modelos de representación, por ejemplo gobierno por comisión, gobierno por gerente, órgano colegiado con alcalde débil o con alcalde fuerte, en México el perfil predominante de la integración de los ayuntamientos, con excepción de los que se eligen por la modalidad de usos y costumbres, tiene las siguientes características: elección por el mecanismo de la planilla bloqueada y cerrada; sólo tienen derecho a registrar planillas los partidos políticos nacionales o estatales; duración del periodo de gobierno de tres años; impedimento de la reelección inmediata de los miembros del cabildo. Lo que cambia es el tamaño de los ayuntamientos (número de miembros), el peso de los puestos de mayoría relativa y de representación proporcional en el cabildo y las fórmulas para distribuir las regidurías de representación proporcional.

Una revisión de las propuestas que aparecen en la Agenda de la Reforma Municipal sobre el tema de la democracia y representación política en los municipios nos arroja que son los siguientes temas los que están en el centro del debate y sobre los que ubicaremos la reflexión del presente Cuaderno: Pluralidad y proporcionalidad en el cabildo; diversificación de los mecanismos de elección ( elección de los regidores por distritos uninominales, elección por separado del presidente municipal y/o síndico, elección de las autoridades municipales en municipios indígenas por la modalidad de usos y costumbres); candidaturas independientes y/o partidos políticos municipales; duración del mandato y reelección; elección de las autoridades auxiliares.

Una la de las propuestas más populares que aparecen en la Agenda de la reforma municipal en cuanto a los criterios para la integración de los ayuntamientos es la que se orienta a modificar las fórmulas para la distribución de las regidurías incrementando el peso de la representación proporcional en la composición del cabildo. Las propuestas parten del diagnóstico de que el partido que gana la elección en el municipio gana todo, es decir gana la mayoría de los puestos en el ayuntamiento, independientemente de lo competida que haya resultado la elección (por ejemplo, aunque haya triunfado con el 30% de los sufragios). Lo anterior, inhibe el funcionamiento del ayuntamiento como órgano colegiado ya que el partido que gana la presidencia municipal, puede tomar unilateralmente todo tipo de decisiones sin la necesidad construir consensos con el resto de las fuerzas políticas representadas en el cabildo (que de por sí, en muchos municipios no están equitativamente representadas, ya que la legislación electoral estatal, en una tercera parte de las entidades federativas, promueve la sobrerrepresentación de partidos minoritarios, que tienen derecho a la asignación de regidurías sólo por haber cubierto el requisito del umbral, en detrimento de la segunda y ó tercera fuerza electoral en el municipio).

El predominio de la voluntad del presidente municipal en relación al resto de los miembros que integran el ayuntamiento se expresa en las reglas que regulan la toma de decisiones en el cabildo, definidas en las leyes orgánicas municipales y los reglamentos internos. En las primeras se establece que las decisiones se tomarán por mayoría simple. Cuando los códigos municipales fueron actualizados en forma generalizada con motivo de la reforma constitucional de 1983 los legisladores locales desatendieron este problema porque simple y sencillamente no era necesario hacerlo. Predominaba la elección por el sistema de mayoría relativa (en ese tiempo el partido que ganaba la elección, literalmente se quedaba con todos los puestos), y además eran arrolladores los triunfos de un solo partido en el escenario municipal. A pesar de que la reforma de 1983 extendió a todos los municipios la incorporación del principio de representación proporcional, las fórmulas electorales adoptadas por los estados aseguraban al partido mayoritario al menos el 75% de los cargos en el ayuntamiento. Con esta composición, no había necesidad de regular la toma de decisiones en el cabildo y diferenciar entre mayoría relativa y mayoría calificada. Esta situación ha cambiado en el transcurso de los últimos años. En buena parte de los estados la proporción entre los puestos de mayoría relativa y de representación proporcional se ha modificado, por lo que sería conveniente incorporar en las leyes orgánicas municipales qué decisiones deberían tomarse por mayoría calificada (por ejemplo, la aprobación del reglamento interno y los bandos de policía y buen gobierno) . Si se mantiene la composición actual que predomina en la mayoría de los cabildos y no se modifican las leyes orgánicas municipales, es muy difícil que quien ocupe la presidencia municipal renuncie por motu propio a los cómodos beneficios de estas reglas. Además las reformas recientes al 115 constitucional están orientadas a fortalecen la capacidad reglamentaria de los ayuntamientos, por lo que es urgente atender esta problemática.

Las propuestas que aparecen en la Agenda sobre este tema, se orientan hacia fórmulas que garanticen una mayor equidad entre votos y cargos de representación popular en el ayuntamiento, principalmente en dos sentidos: que la integración de los ayuntamientos se haga de acuerdo al principio de representación proporcional pura ó representación proporcional con cláusula de gobernabilidad. En cuanto a las posiciones de los partidos políticos, el Partido de la Revolución Democrática se ha pronunciado por el primer método, y el Partido Acción Nacional por el segundo. Aunque ambas propuestas tienden a ampliar la proporcionalidad, en realidad se trata de dos propuestas distintas, y la segunda aparentemente no parece diferenciarse del modelo que prevalece actualmente en la mayor parte de los estados de la República. No encontramos propuestas sobre este punto en los documentos del Partido Revolucionario Institucional.

¿Cómo han interpretado las legislaturas locales el mandato constitucional establecido en el 115 de incorporar el principio de representación proporcional en la elección de los ayuntamientos?. Todas las legislaciones electorales estatales han incorporado el sistema mixto (no hacemos referencia a la elección por usos y costumbres), es decir combinan el sistema mayoritario con el de representación proporcional. En todos los casos se asigna al partido que gana la elección la presidencia municipal y la sindicatura (s). Sólo en los estados de Campeche, México y Querétaro puede darse el caso de que una de las sindicaturas sea ocupada por un miembro de una de las planillas minoritarias.

En cuanto a las regidurías, en 25 estados se establece la diferencia entre regidurías de mayoría relativa y regidurías de representación proporcional. En estas entidades al partido que gana la elección automáticamente se le asignan el total de las regidurías de mayoría relativa y las de representación proporcional se distribuyen entre los partidos que cumplieron con los requisitos contemplados en la legislación local, de acuerdo con el método establecido en la misma, que van desde la fórmula de cociente natural y resto mayor hasta a la asignación automática de regidurías a los partidos que cubrieron el requisito del umbral, creando con esta última fórmula una gran iniquidad en la representación de los partidos políticos minoritarios. En estos 25 estados, la proporción entre mayoría relativa y representación proporcional está definida de antemano, por el número de puestos que se reparten por cada principio. En los municipios más poblados de cada estado, la proporción entre regidurías de mayoría relativa y representación proporcional oscila entre el 60%-40%; en los menos poblados, aunque se utilice la misma fórmula, al disminuir el número de regidurías a repartir se altera la proporción y ésta llega a oscilar entre un 80%-20% (estos porcentajes no toman en cuenta los puestos de presidente municipal y síndico, los que adicionalmente incrementan el peso de la mayoría relativa en el cabildo).

El resto de los estados de la República (6), se caracterizan porque no establecen la diferenciación entre regidurías de mayoría relativa y regidurías de representación proporcional. En efecto las leyes electorales de Durango, Guanajuato, Guerrero, Morelos, Tlaxcala y Veracruz sólo contemplan la existencia de regidurías de representación proporcional. Es sistema mixto porque en todos los casos la presidencia municipal y la sindicatura se asignan al partido político que gana la elección. Las fórmulas para traducir votos en puestos son muy similares en los estados de Durango (con excepción de la que opera en los tres municipios más poblados, que asegura el 60% de las regidurías al partido que gana la elección), Guanajuato, Morelos, Tlaxcala y Veracruz (que también modifica la fórmula en los municipios con menos de 20 mil habitantes, en los que ¡sólo se distribuye una regiduría! ). En la asignación de las regidurías de representación proporcional participan todos los partidos políticos que reúnen los requisitos contemplados en la legislación electoral, incluido por supuesto el partido que gana la elección y utilizan el método de cociente natural y resto mayor. La principal diferencia en la aplicación de la fórmula, además de los resultados electorales, tanto dentro de un mismo estado, como respecto a otra entidad, depende del tamaño de los ayuntamientos, es decir, del número de regidurías que se distribuyan. Los efectos positivos de la fórmula dependen de este último factor, por lo que en los municipios más poblados de cada uno de los estados es mayor el equilibrio entre votos y puestos, y en los menos poblados disminuyen los efectos de la fórmula, por ejemplo, cuando se distribuyen dos ó tres regidurías. Sólo en los cinco estados que utilizan esta fórmula se puede presentar el escenario de que el partido que gane la elección, no tenga asegurado la mayoría de los cargos en ayuntamiento. Sin lugar a dudas, de los sistemas electorales municipales vigentes en nuestro país, este es el modelo con el que se logra una mayor equidad entre votos y cargos de representación popular.

Con la reforma electoral constitucional de 1996 se acotó la sobrerrepresentación en la integración de la cámara de diputados lo que ha impactado en las reglas para integrar los congresos locales ¿Por qué, en cuanto la integración de los ayuntamientos, se percibe una inercia legislativa y de la reforma electoral reciente las legislaturas locales sólo han recuperado elementos marginales, como es la modificación del umbral para que los partidos políticos tengan derecho a la asignación de las regidurías de representación proporcional, imitando el incremento de la barrera para que los partidos políticos tengan derecho a la asignación de curules en la cámara de diputados? ¿Por qué los diputados locales, quienes tienen en sus manos la reforma de los sistemas electorales municipales, ante la oportunidad que se les presentó con la reforma constitucional de 1996, de adecuar sus respectivos códigos electorales, no pensaron en sus municipios? Una reflexión que está pendiente y debe ser estratégica para apuntalar la reforma municipal es la siguiente: ¿Debe acotarse la sobrerrepresentación en los ayuntamientos a partir de una reforma en la Constitución federal ó dejemos que los estados, como sucede hasta la fecha, definan los criterios de proporcionalidad?. Sobre este último punto, consideramos fundamental incorporar en el centro del debate una reflexión que se presentó en los años inmediatos a las reformas de 1977 y 1983 y hoy es oportuno recuperar, a partir de las recientes atribuciones del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación para conocer y resolver sobre juicios de revisión constitucional en materia electoral ¿…han interpretado correctamente los congresos locales la disposición que establece en el artículo 115 en relación a que las leyes de los estados introducirán el principio de representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los municipios?

Con la reforma política de 1977 se modificó el artículo 115 de la Constitución federal y se introdujo la siguiente redacción en la fracción III, inciso b: De acuerdo con la legislación que se expida en cada una de las entidades federativas se introducirá el sistema de diputados de minoría en la elección de las legislaturas locales y el principio de representación proporcional en la elección de los ayuntamientos y municipios cuya población sea de 300 mil o más habitantes. Con las modificaciones constitucionales de 1983 se trasladó a la fracción VIII lo relativo a la integración de los congresos locales y ayuntamientos. Se mantuvo intacta la redacción en lo que concierne a la integración de los primeros y en cuanto a los cabildos, se sustituyó la redacción original por la siguiente: … el principio de representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los municipios. Es hasta la reforma electoral constitucional de 1996 que se elimina la figura de diputados de minoría y se establece en la fracción II del artículo 116: … Las legislaturas de los estados se integrarán con diputados electos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos que señalen las leyes.

Es importante la referencia textual a las reformas, para resaltar que, a diferencia del mandato constitucional en lo concerniente a la integración de los congresos locales, en la Constitución federal nunca se ha hecho referencia a la creación de la figura de regidores de minoría, ó en su caso que los ayuntamientos se integrarán con regidores de mayoría relativa y regidores de representación proporcional. Sin embargo, la mayoría de los estados al interpretar el artículo 115 constitucional han creado un sistema mixto de regidurías y una minoría de los códigos electorales estatales han incorporado el sistema de representación proporcional a la totalidad de las regidurías que componen el ayuntamiento. Cuando los congresos locales adecuaron sus legislaciones para adecuarlas a la reforma de 1977, sólo en nueve estados –Aguascalientes, Guanajuato, Michoacán, Nayarit, Oaxaca, Quintana Roo, Tabasco, Tlaxcala y Veracruz- prevaleció el criterio de que todas las regidurías se distribuirían por el principio de representación proporcional; con motivo de la reforma de 1983, que amplió la reforma a todos los municipios del país, las legislaturas locales compensaron la extensión del sistema proporcional a todos los ayuntamientos modificando las fórmulas electorales, en todos los casos restringiendo y acotando el sistema proporcional. En efecto, la mayoría de los nueve estados que habían optado a partir de la reforma constitucional de 1977 por aplicar el principio de representación proporcional en la distribución de todas las regidurías, sustituyeron este método por otro (que es el que prevalece a la fecha), en el que se contemplan dos tipos de regidurías: de mayoría relativa y de representación proporcional, creando a la fecha un sistema predominantemente mayoritario en los municipios ubicados en 26 entidades federativas.

La interpretación hecha por los congresos locales del precepto constitucional fue duramente cuestionada en su momento por representantes de varios partidos políticos, y lo que es más sorprendente, incluso por el Lic. Miguel Montes García, quien fuera diputado federal por el PRI en la L legislatura y defensor en la tribuna de la iniciativa de reformas al artículo 115 de la constitución, aprobadas el 25 de octubre de 1977. En una ponencia presentada en la V Reunión de Evaluación del Programa de Fortalecimiento Municipal celebrada el 3 de octubre de 1982, Montes García manifestó su inconformidad con la reglamentación que la mayoría de las legislaturas locales habían hecho del precepto constitucional:

Al final de su intervención, el Lic. Montes García, quien ocupaba el cargo de Director General de Gobierno de la Secretaría de Gobernación, presentó las siguientes conclusiones:

Representantes de los partidos de oposición también se manifestaron abiertamente en contra de los métodos adoptados por la mayoría de las legislaturas locales para incorporar la representación proporcional en la integración de los ayuntamientos de su entidad. Durante los debates efectuados en la Cámara de Diputados en diciembre de 1982 para reformar el artículo 115, los representantes populares de los denominados partidos minoritarios dejaron constancia de su preocupación por enriquecer la iniciativa al proponer en comisiones la eliminación del tope numérico para que los ayuntamientos de todos los municipios de México se integraran por el sistema proporcional. El diputado Alfredo Reyes Contreras, del Partido Popular Socialista, señaló como positiva la decisión de elegir a todos los ayuntamientos de los municipios a través del principio de representación proporcional, pero llamó la atención de cómo en los estados se había tergiversado el texto constitucional y el sentido de la proporcionalidad al crear la figura de regidores de partido, a partir de la reforma de 1977. Al respecto advirtió:

El Dr. Arnaldo Córdova, diputado federal por el Partido Socialista Unificado de México, en un discurso pronunciado en la Cámara de Diputados el 25 de octubre de 1983, a unos meses de la publicación de la reforma del artículo 115 constitucional en el Diario Oficial (3 de febrero de 1983), cuestionó la interpretación de las constituciones y leyes electorales estatales del principio de representación proporcional :

Algunas de las leyes electorales estatales también han tergiversado otro elemento de la proporcionalidad. Además de establecer de antemano cuotas de asignación de un determinado número de regidurías de mayoría relativa y de representación proporcional, lo que anula de entrada la proporcionalidad, en la distribución de estas últimas han adoptado métodos que nada tienen que ver con el principio del sistema de representación proporcional, que es lograr una mayor fidelidad entre la asignación de escaños en proporción a los votos obtenidos por cada partido político. Aunque la representación proporcional no siempre se expresa bajo la misma fórmula, algunos estados sí se han apegado a la idea básica de este principio, y recurren a la fórmula de cociente natural y resto mayor, con matices. Pero en una buena parte de los estados que utilizan esta fórmula, los matices desvirtúan totalmente las bondades de ésta, al contemplar, de entrada, la asignación de una regiduría a cada uno de los partidos políticos que cumplieron con los requisitos contemplados en la ley (haber obtenido un porcentaje mínimo de la votación total sufragada en el municipio), propiciando la sobrerrepresentación de partidos minoritarios que obtuvieron una votación muy escasa, en demérito de la segunda y tercera fuerza electoral en el municipio. Este elemento "perverso" que encontramos en una buena parte de los códigos electorales estatales, aunado al escaso número de regidurías de representación proporcional, genera en muchos casos un escenario en el cual la totalidad de éstas se agotan en la primera ronda obligada de asignación, con lo que se anula completamente el sentido de la proporcionalidad. Por otro lado, encontramos estados en los que las fórmulas utilizadas en nada obedecen a este principio, como sucede en Aguascalientes y Tamaulipas, ya que todas las regidurías de representación proporcional se distribuyen por el método de rondas sucesivas de asignación a todos los partidos políticos que cumplieron con los requisitos de acceso.

Al extenderse la incorporación del principio de representación proporcional en la elección de todos los ayuntamientos del país, se descuidó un factor esencial para que opere adecuadamente la representación proporcional: el tamaño de los ayuntamientos y en particular el número de regidurías a distribuir. Si no se contempla este factor, por más que se cuente con una buena fórmula matemática, los efectos de la fórmula se desvanecen, como lo ha documentado el experto en sistemas electorales Dieter Nohlen. La importancia de esta variable se destacó en la exposición de motivos de la iniciativa de reformas presentada en 1977:

Este argumento fue refrendado por el diputado Miguel Montes García durante el debate de la iniciativa en el recinto parlamentario, quien afirmó:

Actualmente, la mayoría de los ayuntamientos de los municipios menos poblados de cada estado, aún aquellos que cuentan con una buena fórmula, padecen las consecuencias de haber descuidado este factor, situación que también se presenta en aquellos estados que contemplan que todas las regidurías se distribuirán por el principio de representación proporcional. Los siguientes datos nos dan una idea del escaso número de regidurías que se distribuyen por este principio en los cabildos de menor tamaño de algunos estados: en Baja California Sur, Coahuila y Veracruz solamente se distribuye una regiduría; en Chiapas, Chihuahua, Jalisco, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, San Luis Potosí, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Yucatán, dos regidurías; y en Aguascalientes, Colima, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Morelos, Querétaro y Quintana Roo, tres regidurías. En el resto de los estados el número es mayor a tres.

¿Cómo se podría reformar el artículo 115 constitucional para generar una mayor equidad entre votos y puestos en el cabildo? Una ruta consistiría en hacer explícito en el texto de la constitución federal el espíritu de las reformas de 1977 y 1983, para evitar distorsiones como las que han cometido los congresos locales, lo que implicaría revisar tres factores:

• Elevar a rango constitucional la disposición contenida en algunas leyes electorales estatales de que todas las regidurías serán de representación proporcional. Si se opta por este modelo habría que precisar si sólo las regidurías se distribuirían por el sistema de representación proporcional o la planilla completa, incluyendo presidente municipal y síndicos. En el caso de que sólo participen las regidurías, definir si se asignarían al partido mayoritario el cargo de alcalde y la sindicatura, o éstos se elegirían en boletas separadas o bajo otra modalidad.

• Definir en la Constitución federal las bases para aplicar el principio de representación proporcional en la distribución de las regidurías. Habría que revisar la conveniencia de precisar en el texto constitucional el método para hacer la distribución.

• Establecer en la Constitución el tamaño de los ayuntamientos de acuerdo con la población de los municipios, disposición que actualmente está contemplada en la legislación estatal, particularmente en las leyes orgánicas municipales o códigos electorales estatales, ya que el número de puestos a repartir es fundamental para que opere adecuadamente una fórmula de representación proporcional. Referencias. La Constitución federal de Brasil en el artículo 29 que regula las bases de la organización política de los municipios, establece un número mínimo y máximo de regidores que deberá ser proporcional a la población del municipio. De acuerdo con la nueva Constitución de Brasil (1988), los municipios se rigen por leyes orgánicas aprobadas por dos tercios de la Cámara Municipal atendiendo a los principios establecidos en la Constitución federal y en la Constitución de cada estado ( en la Constitución anterior la facultad de elaborar las leyes orgánicas municipales residía en los congresos de los estados). En otros países como España, Venezuela y Chile el tamaño de los ayuntamientos está definido en una ley nacional, como el resto de los elementos que conforman sus sistemas electorales municipales.

En muchos estados hemos escuchado la propuesta de eliminar la elección por planillas y que los regidores sean electos a través de distritos uninominales en los que se dividiría el municipio. Este modelo de elección puede ser incorporado en las legislaciones electorales sin la necesidad de una reforma a la Constitución federal, como de hecho ha sucedido en el periodo comprendido entre 1917 y 1977, por ejemplo, en la elección de los ayuntamientos de Guanajuato, aunque en dicha etapa los triunfos en cada sección electoral (en las que se dividía el municipio en función del número de regidores que componían el ayuntamiento) se daban exclusivamente por el sistema mayoritario. Definitivamente no existen impedimentos constitucionales o legales para que las legislaturas locales introduzcan esta reforma en sus respectivos códigos electorales, siempre y cuando se atienda el mandato constitucional de que se incorporará el principio de representación proporcional, por lo que deberá mantenerse la planilla en lo que se refiere a la elección de regidores de representación proporcional y eliminar el mecanismo de las listas exclusivamente en lo que se refiere a la elección de los regidores de mayoría relativa, lo que permitirá no sólo que todos los partidos políticos compitan en las dos pistas, sino que puedan obtener triunfos en ambas, como ocurre en la cámara de diputados y en los congresos locales.

Aunque es muy popular esta propuesta, consideramos que no es conveniente elevar esta reforma al texto de la Constitución federal. Imponer este modelo de elección a todos los municipios del país sería muy costoso y complejo ( imaginemos lo que implicaría crear distritos en cada uno de ellos, tanto en términos de logística, financieros, cómputo de la elección, etcétera) y en todo caso sería mucho más factible que entidades con pocos municipios como Baja California, Colima, entre otras, optaran en su legislación electoral por este mecanismo de elección.

En caso de que uno o más estados optaran por este modelo de representación, habría que pensar en las variantes de su instrumentación. Forzosamente tendría que acompañarse la elección uninominal por distritos de los regidores de mayoría relativa con la elección por listas de regidores de representación proporcional, pero aún con esta variante del sistema mixto, se puede diseñar un modelo que asegure la mayoría de los cargos al partido político que ganó la elección (como es el modelo vigente en Venezuela) u optar porque la asignación de regidores de representación proporcional sirva para equilibrar los votos obtenidos por cada partido político.

El objetivo que pretende esta reforma es, por un lado, fortalecer el papel de los regidores en el cabildo y por otro, crear un vínculo más estrecho entre la ciudadanía y el concejal. Esta problemática, por lo demás, puede enfrentarse de diversas maneras. Por ejemplo, si se modifican las fórmulas para traducir los votos en puestos en los ayuntamientos (lo que requiere revisar tamaño del ayuntamiento, fórmula matemática para hacer la distribución y umbral), automáticamente se fortalecerá el papel de los regidores y su capacidad de decisión. La elección por distritos, como sucede en otras ciudades del mundo, puede generar una dinámica que refuerce efectivamente el papel de los regidores como gestores de los intereses de un grupo determinado de la población, en demérito de los intereses generales de los habitantes de un municipio.

En México, durante muchos años, en las elecciones municipales la ciudadanía votaba por una lista de regidores, y eran éstos, en sesión de cabildo los que nombraban al presidente municipal (incluso tenían la facultad de destituirlo). En muchos estados, además, el presidente municipal era nombrado sólo por un año y no por el periodo completo de gobierno, cuando la mayoría de las constituciones estatales establecía que éste fuera de dos años. En 1959 aún se contemplaba este mecanismo en cuatro constituciones estatales: Michoacán, Oaxaca, Puebla y Tabasco. En estos últimos dos estados fue hasta 1974 y 1975, respectivamente, que se sustituyó esta modalidad por la planilla bloqueada y cerrada, en la que el presidente municipal y el ó los síndicos son quienes encabezan la lista de la planilla triunfadora, que es el modelo que prevalece en todos los municipios del país. La Constitución federal de 1917 jamás ha hecho referencia a un mecanismo expreso de elección del presidente municipal, por lo que en los años que van de 1917 a la fecha encontramos más de una modalidad, sin que se haya modificado el artículo 115.

En cuanto a la elección de la figura del síndico, la diversidad en los mecanismos para nombrarlo ha sido aún mayor. Actualmente en 27 entidades de la república el ó los síndicos se asignan al partido que ganó la elección. Sólo en Campeche y el estado de México se puede elegir adicionalmente una sindicatura de representación proporcional, cuando uno de los partidos minoritarios reúne los requisitos señalados en la ley; en Chihuahua y Sinaloa no se contempla esta figura en los ayuntamientos; en Jalisco el síndico es un funcionario nombrado por el cabildo y no es electo directamente por la población; en Querétaro encontramos remanentes de un modelo de elección frecuente antes de que prevaleciera el modelo de la planilla bloqueada y cerrada: no está definido de antemano quienes ocuparán las sindicaturas y los síndicos son nombrados entre los mismos regidores en sesión de cabildo. Como en dicho estado se contempla la existencia de más de una sindicatura por ayuntamiento, es viable que una de las éstas recaiga en un regidor de extracción política diferente al partido que ganó la elección.

En la Agenda encontramos propuestas alternativas al modelo vigente para elegir al presidente municipal y a los síndicos, aunque son más frecuentes las que tienden a modificar el hecho de que automáticamente las sindicaturas se asignen al partido que gana los comicios municipales. ¿A qué obedece esto? Aunque este punto no se desarrolla en las propuestas, probablemente hay mayor coincidencia en el hecho de que se asigne la presidencia municipal al partido que ganó la elección. En cambio las propuestas que aparecen en la Agenda para la elección del síndico (por ejemplo, que se elija en boleta separada por el sistema de mayoría relativa, modalidad con la que el síndico puede o no ser del mismo partido que el presidente municipal; o que se asigne al partido político que haya quedado como primera minoría) se pretende, por las funciones muy particulares que ejerce el síndico procurador, que quien ocupe el cargo disponga de una mayor autonomía y en particular evitar su subordinación a la figura del presidente municipal, hecho del que parten las propuestas, y que es propiciado a través de la elección por el sistema de planillas, aunado a que prevalece en la mayoría de los ayuntamientos del país el sistema mixto con predominante mayoritario. Otra opción es la que con motivo de las adecuaciones a la reforma de 1983 se incorporó en la Constitución del estado de Michoacán: la presidencia municipal se asigna al partido que obtuvo la mayoría de votos y el síndico es electo por el ayuntamiento entre los individuos que lo forman. Aparentemente es el mismo mecanismo que se utiliza actualmente en la legislación de Querétaro. La diferencia es que en Querétaro el partido que gana la elección municipal tiene asegurado de antemano la mayoría de las regidurías que componen el cabildo, y cuando en el estado de Michoacán estuvo vigente esta modalidad de nombrar al síndico, todas las regidurías se distribuían por el principio de representación proporcional.

El derecho de elegir conforme a prácticas tradicionales a los miembros de los ayuntamientos en los municipios con población mayoritariamente indígena, es sin duda alguna la propuesta que aparece en la Agenda, en lo que concierne al tema de los sistemas electorales municipales, que mejor refleja el hecho ineludible de la heterogeneidad municipal y refuerza la idea de que en cualesquier escenario de reforma constitucional, deberá de tomarse en cuenta la tensión entre uniformidad (piso constitucional básico para todos los municipios del país) y diversidad municipal.

Actualmente la Constitución General de la República no contempla el derecho de que las autoridades municipales sean electas de acuerdo con sus prácticas tradicionales en municipios indígenas, pero existen diversas propuestas e incluso iniciativas de ley en las que se aborda esta problemática, de lo que se podría derivar que en nuestro país lo que está a debate no es si es viable la incorporación de otras modalidades de elección en el caso de los ayuntamientos indígenas, sino cómo incorporar este derecho en la Constitución General de la República tomando en cuenta por un lado la complejidad de la ubicación de las comunidades indígenas en los municipios del país (de acuerdo con datos presentados en el Cuaderno sobre Pueblos Indígenas y Municipios, en México viven 10 millones de indígenas, que representan el 10% de la población nacional, ubicada principalmente en los estados de Oaxaca, Quintana Roo y Chiapas, y en menor proporción en Veracruz, Yucatán, Hidalgo, Puebla, Guerrero, México, Michoacán, San Luis Potosí y Sonora. En cuanto a los municipios, cerca de 500 son mayoritariamente indígenas y de las 150 mil comunidades que hay en el país, 44 218 tienen más del 30% de población indígena y 13 000 son eminentemente indígenas) y por otro lado procurando establecer mecanismos que permitan preservar las garantías individuales y las prerrogativas y obligaciones que la Constitución otorga a todos los ciudadanos mexicanos, entre ellos: garantizar la igualdad ante la ley de varón y de la mujer (art. 4º); el derecho de todos los ciudadanos a votar en las elecciones populares (art. 35, fracción I) y la obligación de éstos de desempeñar cargos concejiles en el municipio donde residan ( art. 36).

Las propuestas que ubicamos en la Agenda de reformar la Constitución federal para legitimar la elección de ayuntamientos por la modalidad de usos y costumbres, las cuales presentamos en orden cronológico, son las siguientes:

En los Acuerdos de San Andrés (16 de febrero de 1996) se estableció legislar en los artículos 4 y 115 de la Constitución sobre los derechos de los pueblos indígenas a elegir a sus autoridades y ejercer la autoridad de acuerdo a sus propias normas en el interior de sus ámbitos de autonomía, garantizando la participación de las mujeres en condiciones de equidad. El derecho a la libre determinación se ejercerá en un marco constitucional de autonomía asegurando la unidad nacional. Podrán en consecuencia, decidir su forma de gobierno interna y sus maneras de organizarse política, social, económica y culturalmente. Entre ellos se plantea el derecho a designar libremente a sus representantes, tanto comunitarios como en los órganos de gobierno municipal, y a sus autoridades como pueblos indígenas de conformidad con las instituciones y tradiciones propias de cada pueblo

En la iniciativa de ley elaborada por la Cocopa (29 de noviembre de 1996), se propone establecer en el artículo 4º de la Constitución el derecho de los pueblos indígenas a elegir a sus autoridades y ejercer sus formas de gobierno interno de acuerdo a sus normas en los ámbitos de su autonomía, garantizando la participación de las mujeres en condiciones de equidad. En cuanto al artículo 115 se propone que en los municipios, comunidades, organismos auxiliares del ayuntamiento e instancias afines que asuman su pertenencia a un pueblo indígena, se reconocerá a sus habitantes el derecho para que definan, de acuerdo con las prácticas políticas propias de la tradición de cada uno de ellos, los procedimientos para la elección de sus autoridades o representantes y para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, en un marco que asegure la unidad del Estado nacional. La legislación local establecerá las bases y modalidades para asegurar el ejercicio pleno de este derecho.

El grupo parlamentario del Partido Acción Nacional ( 12 de marzo de 1998) sometió ante el Senado de la República una iniciativa de reformas constitucionales sobre los Acuerdos de San Andrés, en la que se crea la figura de las Cartas Municipales. En el artículo 4º de la Constitución la propuesta de Acción Nacional establece que las comunidades indígenas gozarán de autonomía expresada y ejercida dentro del ámbito municipal, en los términos que establezcan las constituciones de los estados. Para su ejercicio los ayuntamientos deberán elaborar cartas municipales, las cuales serán aprobadas por las legislaturas de los estados a que pertenezcan. Las cartas municipales respetarán: la unidad nacional; las garantías individuales; los derechos humanos; la dignidad, integridad y la participación de la mujer en condiciones de equidad; las formas democráticas de acceso al poder; y la preservación del entorno ambiental. En el artículo 115, fracción IX se establece que los ayuntamientos tendrán el derecho de iniciativa para proponer una carta municipal, que deberá ser aprobada por la legislatura del Estado y que fijará las bases y modalidades para su organización y administración conforme a sus características sociales y culturales. La legislación local deberá asegurar el ejercicio pleno de este derecho y de los contenidos en el artículo 4o de la Constitución Se busca con esta iniciativa enmarcar la autonomía indígena en el ámbito municipal.

La Iniciativa de reformas presentada al Senado de la República por el Presidente de la República, Dr. Ernesto Zedillo (14 de marzo de 1998), contempla en el artículo 4º de la Constitución el derecho a la libre determinación de las comunidades indígenas, y establece en el citado artículo que la expresión concreta de ésta es la autonomía de las comunidades indígenas en diversas materias, entre las que se señala en la fracción III la de elegir a sus autoridades y ejercer sus formas de gobierno internos de acuerdo con sus normas, garantizando la participación de las mujeres en condiciones de equidad. Asimismo, en el artículo 115, fracción X se establece que en los municipios con población de mayoría indígena la legislación local establecerá las bases y modalidades para asegurar la participación de las comunidades indígenas en la integración de los ayuntamientos, organismos auxiliares e instancias afines.

Por diversos motivos no ha prosperado la reforma a la Constitución en materia indígena, ni en lo particular en lo que concierne a la elección por usos y costumbres. Sin contar con una reforma de carácter federal, en algunas entidades federativas los congresos locales han incorporado reformas sobre esta problemática, como es el caso del estado de Oaxaca, en el cual la población ubicada en la mayoría de los municipios elige a sus autoridades a través de la modalidad de usos y costumbres. En 418 de los 570 municipios ubicados en dicho estado las autoridades municipales son electas a través de este mecanismo, lo que representa el 1.42%del total de la población asentada en el conjunto de los 2 426 municipios del país.

Algunas de las enseñanzas que podemos extraer de la regulación de este tipo de elección en el estado de Oaxaca a través de los excelentes ensayos publicados por el Mtro. Fausto Díaz, en los que evalúa la instrumentación de esta experiencia son los siguientes:

1. El autor parte de un diagnóstico de los procesos de elección para renovar ayuntamientos en municipios indígenas cuando el marco jurídico estatal contemplaba únicamente la elección por planillas con la participación de los partidos políticos. La competencia entre partidos se presentaba en no más de 100 municipios, en el resto las autoridades municipales eran electas en asamblea comunitaria y posteriormente se registraban como planillas del Partido Revolucionario Institucional.
2. Discrepancias entre lo que establece la Constitución estatal y la elección por usos y costumbres. Díaz Montes ubica y enumera las siguientes:

• Voto universal, secreto y directo versus voto no universal y abierto. "A diferencia de lo establecido por la Constitución en el sentido de que las autoridades municipales deben ser elegidas mediante voto universal, directo y secreto, en las poblaciones indígenas el voto no siempre es universal, ya que en varias comunidades se excluye a algunos sectores de la población como a las mujeres, los avecindados o los habitantes de las agencias municipales, y la votación no siempre es secreta porque en la mayoría de los casos el voto se expresa en forma abierta".

• Residencia y edad. "El criterio de residencia y edad establecido por la Constitución tampoco es aplicable en la elección de los municipios indígenas, ya que los derechos políticos pueden adquirirse antes de los dieciocho años y estos no se pierden al cambiar de residencia, siempre y cuando se cumpla con los trabajos y servicios encomendados por la comunidad. De igual manera, los derechos políticos no se adquieren sólo por el hecho de residir en el municipio, esto significa que los avecindados, por el simple hecho de serlo, no tienen los mismos derechos que los nativos".

• Periodo de gobierno. "En varios municipios indígenas el cargo de autoridad municipal no dura tres años como lo establece la Constitución, sino sólo uno. Pero, para no contravenir la ley, en la elección constitucional se elige un propietario y dos suplentes. De esta manera, el propietario desempeña su cargo durante el primer año, al cabo del cual es sustituido por el primer suplente, quien después de un año de servicio es sustituido por el segundo suplente".

1. Principales controversias que se presentaron en el proceso efectuado en 1998 para la renovación de ayuntamientos realizados bajo la modalidad de usos y costumbres: la autoridad municipal no expidió la convocatoria correspondiente, alteró el procedimiento de elección, excluyó a algún sector de la población de la asamblea comunitaria, como las mujeres, residentes o habitantes de las agencias o permitió la participación de sectores que no habían participado. El autor resalta dos tipos de conflictos: los que se presentaron entre la cabecera municipal y las agencias (localidades) y la inconformidad ante irregularidades presentadas en la asamblea comunitaria (la legislación electoral fortalece la figura del presidente municipal al interior de los municipios indígenas, ya que son las autoridades municipales los principales responsables del proceso electoral, ya que establecen la fecha, hora y lugar de la asamblea comunitaria y certifican los documentos emanados de la misma).

El autor ubica dos limitaciones importantes en la legislación electoral estatal: uno, no se contempla la forma de instrumentar la elección en aquellos casos en que existe una fuerte controversia entre la autoridad municipal y una fuerza opositora dentro del municipio y dos, no se prevé la intervención del Tribunal Estatal Electoral en el caso de la elección por usos y costumbres, por lo que el autor sugiere como una salida a la primera limitación ampliar las facultades del Consejo General Estatal para que pueda organizar las elecciones en aquellos municipios en los que no sea posible llegar a acuerdos y sobre el segundo punto sugiere que se modifique la ley para que las autoridades o los ciudadanos puedan recurrir ante el tribunal en caso de inconformidad con la asamblea comunitaria.

Valorar la experiencia de Oaxaca es muy importante para la resolución del marco jurídico nacional en materia de asuntos indígenas y en particular sobre el derecho a elegir a sus representantes y el reconocimiento de formas de elección que correspondan con sus prácticas tradicionales. Una reforma de carácter federal deberá de tomar en cuenta además de las contradicciones señaladas por Díaz Montes en el caso de del marco jurídico del estado de Oaxaca, la revisión de algunos preceptos contenidos en la Constitución general, que se contradicen con la elección por usos y costumbres. Por ejemplo, la redacción actual del artículo 115, fracción I, en la que se señala que cada municipio será gobernado por un ayuntamiento de elección popular directa y la fracción VIII que establece que las leyes de los estados introducirán el principio de representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los municipios.

En el ámbito local encontramos un reclamo por diversificar los actores que tienen derecho a participar como candidatos en la contienda electoral para renovar ayuntamientos. En algunos casos se propone que en la legislación electoral se contemple la figura de partidos políticos municipales y en otros que se admitan las candidaturas independientes. Sobre este último punto las propuestas que aparecen en la Agenda son contradictorias, porque en algunos casos se confunde regular esta figura con la posibilidad de que las organizaciones sociales automáticamente tengan derecho a registrar planillas para participar en las elecciones municipales.

El tema de las candidaturas independientes ó ciudadanas, los pros y contras de que esta figura se incluyera y regulara en el Código Federal de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales (Cofipe) formó parte del debate público nacional que se generó con motivo de la reforma electoral federal de 1996, pero finalmente este tópico no se incluyó en la agenda de la reforma electoral federal. Los argumentos contrarios a regular esta figura en la legislación mexicana varían radicalmente si los pensamos en función de los diferentes ámbitos de gobierno. Encontramos una mayor resistencia - apoyada en sólidos argumentos- a incorporar las candidaturas ciudadanas en la legislación electoral federal, a que se establezcan requisitos en la legislación electoral estatal que posibiliten el registro de planillas no partidistas en el ámbito municipal.

¿Lesiona la construcción de un sistema de partidos políticos en nuestro país abrir este recurso en el caso de la elección de los miembros de los ayuntamientos o por el contrario podría favorecer el desempeño de los mismos al hacerlos más competitivos? . A poco más de veinte años de la reforma al artículo 41 de la Constitución federal en 1977, que otorgó el derecho a los partidos políticos nacionales de competir en elecciones estatales y municipales (sin la necesidad de cubrir una serie de engorrosos y elevados requisitos que contemplaban las diferentes legislaciones electorales estatales), el arraigo de los partidos nacionales en el espacio municipal hoy es un hecho indiscutible, como lo demuestran los datos de la población gobernada por cada uno de éstos en la totalidad de los municipios del país. Actualmente hay condiciones para que el péndulo se mueva en sentido contrario. Un elemento adicional importantísimo que establece una diferencia sustantiva entre el espacio municipal y el resto de los ámbitos de gobierno y representación política tanto federal como estatal, es la heterogeneidad municipal. Para dar una idea, 746 municipios tienen menos de 5000 habitantes, y 882 están en el rango de 5001 y menos de 20 000 habitantes. En estos municipios que representan aproximadamente el 67 % del total de municipios del país, habría que preguntarnos qué tan riesgoso podría ser para el sistema de partidos que otros actores compitieran y disputaran el monopolio del que actualmente gozan en los hechos los partidos nacionales. El "pase automático" otorgado por la reforma constitucional de 1977 a los partidos políticos nacionales ha sido sin duda la principal medida (incluso de igual o mayor impacto que la incorporación del principio de representación proporcional, por como éste ha sido traducido en la mayoría de los estados) que ha facilitado el arribo de la transición democrática a los municipios y la configuración del sistema de partidos que hoy tenemos.

Aunque en la mayoría de las legislaciones electorales de los estados se contempla la figura de partidos políticos estatales, los hecho demuestran que no es la figura adecuada para expresar la diversidad local, al menos en el caso de las candidaturas municipales. Actualmente, el número de cargos ocupados por planillas registradas por partidos estatales es mínimo. De los aproximadamente 2 000 municipios del país cuyas elecciones se realizan a través de la competencia de partidos políticos, sólo dos ayuntamientos están presididos por partidos estatales: el Partido Civilista Morelense, en el estado de Morelos y la "Planilla Independiente" en el estado de Tamaulipas. Además algunos partidos que perdieron el registro nacional, pero que gozan de registro estatal encabezan el gobierno de un puñado de municipios: El Partido Revolucionario de los Trabajadores 2 en Guerrero; el Partido Cardenista 1 en Oaxaca; el Partido Demócrata Mexicano 1 en San Luis Potosí y el Partido Socialista 1 en Veracruz. Otros partidos estatales cuentan con algunas regidurías de representación proporcional. Los requisitos para registrar un partido político estatal (entre otros tener presencia en las dos terceras partes de los municipios del estado) rebasan las posibilidades de un aspirante a candidato que sólo tiene arraigo en su municipio. Por lo que proponer la existencia de partidos locales para diversificar el registro de candidaturas en el espacio municipal es un término muy amplio. Partidos estatales y partidos municipales son figuras muy diferentes.

Los códigos electorales estatales no prevén la existencia de partidos municipales. Además de los partidos estatales y nacionales encontramos la figura de agrupaciones políticas, pero éstas no pueden registrar candidatos, sólo en coalición con un partido político. Sin embargo la legislación electoral de Veracruz, a partir de 1994 introduce una figura muy innovadora denominada "agrupación de ciudadanos de un municipio" que posibilita que los habitantes de un municipio registren una planilla de candidatos, únicamente en elecciones para renovar ayuntamientos, mientras reúnan una serie de requisitos que establece la ley. En efecto, en el artículo 31 del Código de elecciones y derechos de los ciudadanos y las organizaciones políticas del estado de Veracruz (1997), se establecen las bases para la constitución y registro de esta figura, que son las siguientes:

Las agrupaciones de ciudadanos de un municipio gozan de los derechos y prerrogativas aplicables a un partido político. Esta figura crea en el ámbito nacional un precedente muy importante de regular jurídicamente las candidaturas ciudadanas desde los estados sin que lo esté en la Constitución federal o en el Cofipe, lo cual es poco probable que ocurra, al menos a corto plazo. A pesar de lo novedosa de la figura "agrupación de ciudadanos de un municipio" habría que revisar los requisitos para su constitución y registro, ya que no se ha recurrido a esta modalidad en los dos procesos para renovar ayuntamientos que se han efectuado a partir de que se creó dicha figura. Probablemente una de las causas que explican este hecho es el alto porcentaje de habitantes de un municipio que se requieren para crear esta figura; tal como esta redactado el artículo pareciera que en realidad se trata del 5% del padrón y no de los habitantes. Además es contradictorio que la legislación electoral establezca entre las causas para que una agrupación de ciudadanos de un municipio pierda su registro el que no obtenga el 2% de la votación en las elecciones municipales en las que participe. Es absurdo que sea más alto el porcentaje requerido para que esta figura tenga derecho a registrar candidatos que para mantener su registro.

Lo que habría que revisar son los requisitos para poder postular candidaturas ciudadanas ó para crear partidos políticos municipales en las elecciones para renovar ayuntamientos. Podría pensarse que una de las ventajas de las candidaturas independientes vs. los partidos políticos municipales es que los requisitos para registrar candidatos deberían de ser más sencillos en el primer caso, pero todo depende de los que definan cada legislación estatal, porque como sucede en el caso de Veracruz, aunque por la denominación se trata de una candidatura ciudadana, en los requisitos para acreditarle el registro, se establece además de un porcentaje de firmas del padrón electoral, la realización de una asamblea municipal a la que concurran sus afiliados, que éstos aprueben la declaración de principios, programa de acción y estatutos de la agrupación y se elija la directiva municipal de la misma ¿ Cuál sería la diferencia con un partido político?.

En América Latina, en ocho países (Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, México y Uruguay) únicamente los partidos políticos pueden registrar candidatos en elecciones municipales y en once (Chile, Colombia, Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Venezuela) se admiten también las candidaturas independientes. De acuerdo con los datos proporcionados en el ensayo comparativo de los sistemas electorales subnacionales en América Latina elaborado por José Molina y Janeth Hernández, las normas para la postulación de candidatos son más restrictivas a nivel nacional que a nivel local. De los 19 países que ellos estudiaron, en 16 la regulación es igual tanto a nivel nacional como local, y en los 3 que hay cambio es en el sentido de eliminar a nivel local la restricción contra las candidaturas no partidistas.

En España la ley nacional que regula el derecho al sufragio, establece las bases para que los ciudadanos registren candidaturas para contender en elecciones municipales. La Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, señala en el artículo 187, inciso 3, los requisitos para que las "agrupaciones de electores" registren candidatos en las elecciones municipales: un número de firmas de los inscritos en el censo electoral del municipio que deben ser autenticadas notarialmente o por el secretario de la corporación municipal. El número de firmas varía en función de la población de los municipios, pero en todos los casos es un número muy bajo

En las propuestas frecuentemente se hace referencia a la creación de partidos municipales, probablemente porque los partidos locales proliferaron en el periodo inmediato posterior a la revolución de 1917, realidad que está aún muy presente en los estados de la república. Sin embargo sería más conveniente promover la creación de figuras más flexibles como la de Veracruz : "Agrupación de ciudadanos de un municipio", con requisitos más accesibles, en cuanto al número de firmas para obtener el registro. Abrir esta modalidad para el registro de candidatos diversificaría los modelos de representación en el heterogeneo mapa municipal del país.

La redacción original del artículo 115 constitucional no contemplaba la prohibición de la reelección inmediata de los miembros del ayuntamiento. Esta disposición fue incorporada al publicarse en 1933 las reformas a la Constitución con las que se consolidaba y extendía el principio de la no reelección, a partir de una iniciativa de ley sometida al Congreso de la Unión por el Comité Ejecutivo del Partido Nacional Revolucionario, en la que se modificaban varios artículos de la Constitución para incorporar el principio de no reelección absoluta del Presidente de la República y de los gobernadores, y relativa de los diputados federales, senadores, diputados locales e integrantes de los ayuntamientos. La Constitución de 1917 en su redacción original prohibía únicamente la reelección del presidente de la república y de los gobernadores de los estados. Sin embargo, el artículo 83 fue reformado en dos ocasiones en 1927 para posibilitar la reelección del General Alvaro Obregón en 1928. Con la reforma de 1933 no sólo se restituyó el principio de no reelección como estaba previsto originalmente, en el caso del poder ejecutivo federal y estatal, sino que se amplió este principio a los miembros del Congreso de la Unión, de los congresos locales y de los cabildos, para el periodo inmediato.

La redacción actual del segundo párrafo del inciso I del artículo 115, es producto de dicha reforma y no del congreso constituyente de 1916-1917. Esto no significa que es a partir de 1933 que se limita la reelección de los integrantes del ayuntamiento. Esta disposición la encontramos en algunas constituciones estatales, a partir de que los constituyentes de los estados adecuaron sus constituciones al texto federal, en las que se restringía la reelección inmediata particularmente en el caso del regidor que ocupaba el cargo de presidente municipal. Esto ocurrió en el periodo comprendido entre 1917 –1933. Con la reforma federal de 1933, se eliminó la posibilidad de que cada uno de los estados de la república, a través de sus congresos locales, definieran las modalidades de la reelección en el ámbito municipal y se uniformó el impedimento de la reelección inmediata de los miembros de los ayuntamientos en todo el país.

La disposición constitucional del artículo 115 que establece "Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato", ha sido interpretada por la mayoría de las constituciones estatales como la imposibilidad de cualesquiera de los miembros del cabildo para ser reelectos en el periodo inmediato, a ningún cargo de elección dentro del mismo. Sin embargo encontramos que al menos en los estados de Coahuila, Chihuahua, Durango, Guanajuato, y Querétaro, ha sido posible la reelección, mientras se trate de un cargo distinto al que se ocupaba, o sea que en los estados citados los síndicos y regidores sí pueden postularse en el periodo inmediato para el cargo de presidente municipal, y en dos estados se restringe la reelección de presidente municipal a cualesquier puesto, según lo señalan explícitamente las constituciones de Chihuahua y Querétaro. La Constitución de Coahuila establece en el artículo 30 que "los presidentes municipales, regidores y síndicos de los ayuntamientos, no podrán ser reelectos para el mismo cargo en el periodo inmediato"; la de Chihuahua, en su artículo 126, señala: "El presidente, cualquiera que sea el carácter con que desempeñe el cargo, no podrá ser electo regidor propietario ni suplente. Los regidores que hayan estado en ejercicio sí podrán ser electos para el periodo inmediato para el cargo de presidente" ; el artículo 104 de la Constitución de Durango es muy claro: "Los presidentes municipales, síndicos y regidores no podrán ocupar el mismo cargo en el periodo inmediato. Sin embargo quienes hayan desempeñado el cargo de regidor, podrán ser electos como presidente municipal o síndico y los que hayan desempeñado el cargo de síndico podrán ser electos para el cargo de regidor o presidente municipal para el periodo inmediato"; El texto de la Constitución de Guanajuato es más vago, ya que sólo se establece en el artículo 113 de la misma que "los presidentes municipales, regidores o síndicos ...no podrán ser reelectos para el mismo cargo en el periodo inmediato", y la de Querétaro regula en el artículo 79 , fracción I, que el presidente municipal no podrá ser electo para ningún cargo del ayuntamiento en el periodo inmediato, y en la fracción II que los regidores no podrán ser electos para el mismo cargo en el periodo inmediato.

Este mecanismo que han encontrado algunos estados para contrarrestar la absurda disposición que impide a síndicos y regidores postularse en el periodo inmediato como presidentes municipales ha sido cancelada recientemente con dos resoluciones del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (expedientes:SUP-JRC-033/98 y SUP-JRC-118/99), al dictaminar que la posibilidad contemplada en algunas legislaciones secundarias que permiten la reelección inmediata de síndicos y regidores para un cargo distinto, viola lo establecido en el artículo 115 de la Constitución federal, que de acuerdo con su interpretación establece el principio de no reelección en términos absolutos para el periodo inmediato.

Actualmente, de acuerdo con datos recientes del Sistema Nacional de Información Municipal del Centro Nacional de Desarrollo Municipal, ubicamos en todo el país 10 870 regidores de mayoría relativa, 5 970 regidores de representación proporcional y 2 232 síndicos. Estos representantes populares, quienes son los candidatos naturales a ocupar el cargo de presidente municipal en el periodo inmediato, encuentran coartada la posibilidad de registrarse como candidatos a alcaldes, y se ven obligados a interrumpir su experiencia en la gestión municipal cada tres años, debido a las limitaciones que se establecen en el artículo 115 constitucional a partir de la reforma de 1933, aunado a los resolutivos del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, que cancelan definitivamente la posibilidad de que los regidores y síndicos puedan aspirar al cargo de presidente municipal en el periodo inmediato, como lo establecen algunas constituciones estatales. La propuesta de posibilitar la reelección inmediata de los miembros del cabildo requiere forzosamente de una reforma en el artículo 115 constitucional, ya que la redacción actual no sólo impide la reelección del presidente municipal, sino que cualesquiera del resto de los miembros del cabildo pueda aspirar, en el periodo inmediato, a presidir el ayuntamiento. Las propuestas en torno a la reelección presentan diferentes modalidades: desde eliminar del texto constitucional la redacción que prohibe la reelección, y que cada legislatura local defina las modalidades de la misma, tal como sucedía en los años anteriores a 1933, o establecer en el 115 las acotaciones para la reelección: por ejemplo que se permita para un solo periodo inmediato; que sea factible sólo en el caso de que se trate de un cargo distinto al que se sustentaba, o que sólo sea viable en el caso de los regidores.

La reelección debería ser vista como un reconocimiento al desempeño y la eficacia de las autoridades electas por la ciudadanía. Con esta reforma se rompería el círculo vicioso de alterar la representación política forzosamente cada tres años, lo cual permitiría no sólo disminuir el costo del aprendizaje de los representantes populares, sino capitalizar la experiencia no sólo en el circuito de la administración (servicio civil de carrera), sino también en la pista de la representación política. De otra manera, si sólo apostamos a la permanencia de los funcionarios de la administración municipal, se ahondaría la brecha entre el poder que ejercen los directivos de administración y se pondría en desventaja a los representantes populares.

Además hay que hacer énfasis en el contexto de la reforma de 1933 y la situación actual. El lema de Francisco I. Madero de sufragio efectivo y no reelección se refería exclusivamente al poder ejecutivo federal. Los impedimentos a la reelección inmediata de los parlamentarios y concejales, no son producto de la Constitución federal emanada de la Revolución Mexicana. Las reformas de 1933 obedecieron a otras razones, dar marcha atrás a las reformas promovidas por Alvaro Obregón para postularse de nuevo como Presidente de la República. En el debate realizado en 1932 en la Cámara de Diputados se defendió la no reelección inmediata de los miembros del cabildo como una medida que garantizaría la no violación del sufragio. El contexto actual es muy diferente: contamos con un sistema de partidos políticos competitivos y la garantía del sufragio. La reelección puede considerarse como un plebiscito para que la ciudadanía refrende o no la permanencia del presidente municipal o la posibilidad de que cualesquiera de los miembros del cabildo dispute en el periodo inmediato presidir el ayuntamiento. El riesgo que podría traer consigo la reforma sería, sin duda alguna, el fortalecimiento aún mayor de la figura del presidente municipal, por lo que debería de acompañarse de otras reformas orientadas a reforzar carácter colegiado del ayuntamiento (revisión del sistema mixto con predominante mayoritario en la integración del cabildo; de los mecanismos de decisión regulados en las leyes orgánicas municipales y de los canales de articulación del gobierno municipal con la ciudadanía) .

Actualmente, el periodo de gobierno de los ayuntamientos es de tres años, a pesar de que dicha disposición no aparece en la Constitución federal, sino en las Constituciones estatales. Los congresos locales tienen la facultad de decidir el periodo de sus ayuntamientos, sin que se requiera de una reforma al artículo 115 constitucional. Prueba de lo anterior es que de 1917 a la fecha los estados han modificado el periodo de sus ayuntamientos. En los años posteriores al constituyente de 1917 el periodo del gobierno municipal variaba entre uno y dos años, con la posibilidad de la reelección en algunos de los estados.

Con los años, se amplió el periodo de gobierno a tres años. Probablemente influyó en esta decisión el impedimento de la reelección inmediata y la ampliación del mandato de dos a tres años de los diputados federales y de cuatro a seis años de los senadores en 1933, y posteriormente la extensión del periodo de los gobernadores de cuatro a seis años en 1943. En la medida que se consolidó en nuestro país un Estado presidencialista y autoritario, este proceso se acompañó de una tendencia a homogeneizar las bases de la organización municipal en las legislaciones estatales. A finales de los años 50’s, el periodo constitucional de tres años prevalecía en la mayoría de las constituciones estatales. Sólo en siete estados aún se contemplaba el periodo de dos años, y en un estado, Querétaro, se establecía el periodo de cuatro años.

Este tema, como el resto, indudablemente debe ser analizado no en forma aislada, sino vinculado a lo que se pretende reformar, que es en este caso dar mayor continuidad y permanencia a los programas de gobierno y disminuir el costo de aprendizaje de cada administración, por lo que debe revisarse a la luz de la reelección inmediata y el servicio civil de carrera en el ámbito municipal. Pensamos que si se elimina la disposición del 115 que prohibe la reelección, con esta reforma se abriría la posibilidad de administraciones municipales de seis años, sin la necesidad de ampliar el periodo de gobierno, y con la ventaja de que la ciudadanía pueda evaluar a los tres años de una administración su gestión y con su voto decidir si continúa o no.

Sin embargo, pareciera que existe mayor coincidencia entre los actores políticos en ampliar el periodo de gobierno que en eliminar las restricciones de la reelección inmediata del texto constitucional. El gobierno federal, en el Programa para un nuevo Federalismo 1995-2000, se ha manifestado por la conveniencia de revisar las ventajas de ampliar el periodo constitucional de los ayuntamientos, a partir de sus implicaciones en relación con la elaboración, instrumentación, alcance y continuidad de las políticas públicas municipales. El Partido Revolucionario Institucional en un documento elaborado por la Comisión Nacional de Asuntos Municipales (1996) se pronunció por ampliar el periodo de gobierno municipal a cuatro años, con la finalidad de ampliar las oportunidades de consolidar los programas en el ámbito municipal. Asimismo el Partido de la Revolución Democrática, a través de la Secretaría de Asuntos Municipales, ha reivindicado la ampliación del periodo constitucional de los ayuntamientos, pero sin definir a cuántos años. En los documentos del Partido Acción Nacional no encontramos una definición con relación a este punto, probablemente porque este partido le ha dado prioridad a la propuesta de eliminar el principio de no reelección del texto de la Constitución federal, como mecanismo para ampliar la extensión del periodo de gobierno. Además es el único partido que se ha manifestado abiertamente por respaldar esta última reforma.

Aunque los partidos políticos simpatizan con la idea de la ampliación de la duración de los gobiernos municipales, por ejemplo, de tres a cuatro años, habría que evaluar esta modificación, ya que las desventajas podrían ser mayores que los beneficios. Actualmente, en 28 estados de la república, la elección de diputados locales, ayuntamientos, y gobernadores (cada seis años) se realiza simultáneamente. En Guerrero, coinciden la elección de ayuntamientos y diputados locales, pero no con la de gobernador cuando se realizan en el mismo año. En Hidalgo y Oaxaca las elecciones municipales se efectúan en una fecha diferente a la elección de los diputados locales y cuando es el caso, de gobernador. El costo de crear un proceso electoral especial para llevar a cabo las elecciones municipales es muy alto, tanto en términos financieros, de logística, como humanos; esfuerzo que por lo demás no se compense con la extensión del periodo de gobierno por un año más, ya que no implica un tiempo sustantivo para garantizar la continuidad en las políticas promovidas desde el gobierno municipal.

Una revisión de los periodos de gobierno municipal y la posibilidad de la reelección inmediata en este ámbito de gobierno en 19 países de América Latina nos arroja que en Bolivia el periodo es de dos años; en Colombia, El Salvador, México, Perú y Venezuela es de tres años; en Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, Haití, Honduras y República Dominicana es de cuatro años; en Guatemala, Panamá, Paraguay y Uruguay es de cinco años y en Nicaragua es de 6 años. En cuanto al impedimento de la reelección sólo se contempla, además de México, en Colombia y Paraguay. En los 16 países restantes sí es posible en el ámbito municipal. Por lo demás es interesante la observación de José Molina y Janeth Hernández, en el sentido de que la tendencia predominante en estos 19 países es a autorizar la reelección a nivel local y a no hacerlo a nivel nacional (se refieren al poder ejecutivo).