AGENDA DE LA REFORMA MUNICIPAL

Cuaderno

Borrador: 5 de Noviembre de 1999

Allison M. Rowland

División de Administración Pública

CIDE

allisonr@cide.mx

(5) 727-9863

1. DIAGNÓSTICO DEL PROBLEMA

La coordinación intergubernamental es un tema relativamente nuevo en México, debido a que las relaciones tradicionales entre los municipios, los estados y la federación se han regido por una jerarquización estricta de arriba hacia abajo. En las últimas décadas, el progreso hacia la democratización y descentralización del país ha abierto a los municipios la oportunidad de empezar a definir los espacios gubernamentales y administrativos en que ellos asumen la responsabilidad principal, o bien aquellos en que la comparten o la ceden a otros órdenes de gobierno. Así, desde el punto de vista de los municipios, el fondo del debate sobre la coordinación intergubernamental es un incremento sustancial de la importancia de los mismos en el gobierno del país.

Las fronteras básicas de los espacios de responsabilidad y poder municipal están definidas por las constituciones federales y estatales, así como por otras leyes y reglamentos pertinentes. Sin embargo, existe un amplio rango de ambigüedad sobre la manera en que los tres niveles de gobierno pueden y deben coordinar sus esfuerzos para alcanzar un desarrollo municipal que por una parte esté de acuerdo con las prioridades de cada administración municipal y, por la otra, cumpla también con las normas y objetivos de los estados y la federación. En este documento se pretenden presentar los elementos claves para un entendimiento del tema de la coordinación intergubernamental, destacando las posibilidades y los riesgos de las diversas estrategias para el desarrollo de esta coordinación. Con el fin de ubicar la discusión de las propuestas de reforma municipal relacionadas con el tema, empezaremos con una breve revisión de las distintas teorías que inciden sobre la organización de la coordinación intergubernamental.

 

2. ELEMENTOS PARA UNA DEFINICIÓN TEÓRICA Y JURÍDICA DE LA COORDINACIÓN INTERGUBERNAMENTAL

Con el objetivo de orientar la discusión de la coordinación intergubernamental empezamos con las preguntas más básicas: ¿Coordinación de qué? ¿Coordinación para qué? Para los fines de este documento, podemos definir el quehacer de la coordinación intergubernamental con referencia a las tareas que la sociedad ha delegado en el Estado, sin detenernos en las cuestiones del papel correcto del Estado u otras cuestiones más profundas. Así, las responsabilidades del Estado pueden incluir una lista tan variada como el alumbrado público, la defensa nacional, la educación básica y la protección del medio ambiente, mientras sus poderes incluyen el cobrar impuestos, encarcelar criminales y autorizar permisos de construcción. En los países federales, como México, estas tareas normalmente se definen con base en las teorías del federalismo y del federalismo fiscal.

En la primera parte de esta sección, revisamos brevemente estas teorías para entender mejor porqué en algunos campos de acción gubernamental se considera la coordinación necesaria y/o prudente y, en otros, no. En la segunda parte de la sección, nos enfocamos en los objetivos de la coordinación intergubernamental, el ¿para qué? del asunto. Aquí hacemos referencia especial a los mecanismos de coordinación actualmente vigentes en el sistema mexicano.

El problema de la coordinación intergubernamental surge del hecho de que en los sistemas federales cada nivel de gobierno está encargado de responsabilidades y poderes diferentes. Estas funciones pueden ser compartidas o exclusivas de cada una de las instancias, dependiendo de la organización particular del sistema. Por ejemplo, en algunos países la instancia municipal cobra el impuesto predial, pero el estado o el centro fija la tasa en que este impuesto se basa, mientras en otros países es el municipio el que cobra y también fija la tasa del impuesto.

Además, la asignación específica entre los niveles de gobierno puede variar entre países federales, como también con el transcurso del tiempo en un solo país. Sin embargo, la definición de esferas de soberanía o autonomía en ciertas áreas del quehacer gubernamental en los niveles locales (los municipios y estados, en el caso de México) es lo que distingue los sistemas federales de los sistemas unitarios, la otra forma principal de organización gubernamental.

Algunos ejemplos tomados de otros países pueden ilustrar estos puntos. Primero, Brasil y Colombia son países federales, pero los poderes de los estados son distintos en cada uno. La diferencia más notoria es la posibilidad que tienen los estados brasileños de contratar deuda externa (principalmente de bancos internacionales) sin la aprobación del nivel central; en Colombia, al igual que en la mayoría de otras federaciones latinoamericanas, esta posibilidad no existe dado que el nivel central controla estrictamente las transacciones con el exterior de todos los órdenes de gobierno.

Como segundo ejemplo, podemos ver claramente en la historia de los Estados Unidos—la federación moderna más duradera—los cambios que ha experimentado en la asignación de tareas a los cuatro niveles de gobierno. Así, sólo en los últimos cincuenta años, los EUA cambiaron de ser una federación centralizada (bajo los programas nacionales de los Presidentes Roosevelt y Johnson) a una federación realmente descentralizada (empezando con el gobierno de Reagan en los años ochenta), con mucho más poder repartido a los gobiernos locales (Wright 1990).

Como último ejemplo, pensamos en Francia, un país unitario, antes de sus reformas de los años ochenta. En esa época, los niveles municipales (départments) funcionaban más como sucursales del nivel central en las provincias que los municipios libres de federaciones. Las reformas recientes en Francia han acercado su sistema al de las federaciones descentralizadas de Alemania, Canadá y los Estados Unidos, un hecho que muestra que las cuestiones de centralización y descentralización son diferentes a las del federalismo o unitarismo.

La lección importante de estos ejemplos es la variedad y flexibilidad de la asignación de responsabilidades y poderes entre los niveles de gobierno. Sin embargo, existe cierta lógica en esta asignación. Wolman (1990) expone un marco útil para entender esta lógica. Según este autor, la asignación de tareas en cualquier sistema de gobierno—es decir, el nivel de centralización o descentralización—refleja ciertos valores de parte de quienes determinan esta asignación. Podemos dividir los valores más importantes en tres categorías: eficiencia, gobernabilidad (governance), y distribución.

El valor de eficiencia en el esquema de Wolman tiene que ver con la relación entre lo que gasta el gobierno para cumplir una acción y los beneficios que provoca esta acción. Estos gastos se pueden expresar en términos financieros, pero también se expresan en los términos de otros recursos, como la labor del personal. Los beneficios para el gobierno incluyen el cumplimiento de las varias responsabilidades que la sociedad ha asignado al Estado, y por eso la asignación de tareas se basa en la eficiencia relativa de cada nivel de gobierno en el cumplimiento de cada tarea. Los valores de eficiencia son especialmente premiados tanto por los teóricos del federalismo fiscal como de la "elección racional".

Algunos ejemplos de esta teoría pueden ser de utilidad: por un lado, generalmente se cree que el gobierno municipal es lo más eficiente en brindar el servicio de recolección de basura porque este gobierno conoce mejor las necesidades de su jurisdicción. Si la recolección de basura fuera tarea del gobierno central, los días y rutas de recolección, por ejemplo, tenderían a estandarizarse en todo el territorio nacional. El resultado sería una sobre-oferta del servicio en las localidades donde se produce menos basura que el promedio (típicamente en las zonas de bajos recursos) y una sub-oferta del servicio en las localidades donde se produce más basura que el promedio (típicamente en las ciudades y en las zonas de altos recursos).

En contraste, normalmente se considera que la tarea de cobrar el impuesto sobre la renta es más eficiente en manos del gobierno central. Las razones residen no sólo en simplificar el caso de personas (o empresas) que ganan dinero proveniente de más de un municipio que de otra manera tendrían que declarar sus ganancias en múltiples estados y municipios. También la idea es evitar que las personas (o empresas) con posibilidades de moverse de una jurisdicción a otra puedan eludir su responsabilidad. Los datos sobre ingresos personales o de empresas están centralizados para minimizar esta evasión fiscal.

Wolman (1990) divide los valores de gobernabilidad en seis sub-categorías que incluyen los relacionados con:

• la democracia (capacidad de respuesta (responsiveness) y responsabilidad (accountability) de las autoridades públicas);
• la diversidad (en las políticas públicas);
• la participación, la educación y el desarrollo de líderes;
• los poderes compensatorios (frente al poder central);
• los intereses nacionales (compartidos por todas las regiones y localidades en conjunto);
• la igualdad (entre ciudadanos bajo la ley o en la prestación de servicios públicos).

Se supone que la descentralización fomenta las primeras cuatro sub-categorías de gobernabilidad, mientras la centralización garantiza las últimas dos. Así, por ejemplo, a quienes valoran la democracia (es decir, la relación estrecha, representativa y flexible de las autoridades electas con las ciudadanos) más que la igualdad (la estandarización de la relación entre el gobierno y cada ciudadano) preferirían un sistema más descentralizado, y viceversa. Esto también explica el porqué en tiempos de guerra u otro tipo de crisis nacional (como fuertes caídas económicas o desastres naturales) los gobiernos tiendan a volverse más centralistas.

Los valores distributivos son los últimos que se consideran como determinantes en la asignación de tareas gubernamentales. En este caso, se nota que los sistemas centralizados implican ciertas ventajas para los que valoran a la distribución igualitaria de la riqueza de un país entre todos los ciudadanos. Por otro lado, un sistema más descentralizado permite más diferencias en la riqueza de los ciudadanos de una y otra región.

Si tomamos en cuenta las prioridades de la reforma del Estado mexicano en las últimas décadas, tienen mucho sentido las reformas descentralizadoras al Artículo 115 de la Constitución de los Estados Mexicanos en 1983 y 1999. Algunos de los objetivos claves de la reforma del Estado han sido eficientizar los procesos de gobierno, fomentar la democracia y ampliar la participación de los ciudadanos. Los intereses nacionales y la igualdad entre ciudadanos o regiones han dejado de tener la importancia que tenían antes como valores gubernamentales.

De hecho, las tareas municipales que aparecen en el Artículo 115 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos conforman una lista con la que habría bastante consenso entre teóricos cuyos valores les hacen preferir un sistema descentralizado de gobierno. Este Artículo identifica el nivel municipal como el más apropiado para la dotación de servicios públicos de alcance local (véase Cuadro 1) , así como la recolección del impuesto predial, las prestaciones y algunos otros cobros.

CUADRO 1: RESPONSABILIDADES DE LOS MUNICIPIOS

Como vemos en la sección anterior, la transición hacia un sistema de gobierno descentralizado—el objetivo expreso del gobierno mexicano durante los últimos sexenios—implica una eficientización de los procesos de gobernar y una mejor gobernabilidad por medio de una asignación de tareas que define más claramente las responsabilidades de cada nivel de gobierno. Sin embargo, eso no implica que no existan espacios de política pública en que la acción coordinada de dos o más niveles de gobiernos no puede rendir mejores resultados que la acción independiente.

Un ejemplo de este principio puede ser tan sencillo como una red local de tubos de agua construido por una administración municipal. Si esta red no está conectada a alguna de las redes de abasto de agua que manejan los niveles estatales o federales, no puede cumplir su función. Es decir que mientras la teoría federalista recomienda la asignación de la responsabilidad de ciertas tareas gubernamentales a niveles específicos, existen otros ámbitos en los que la coordinación entre las varias acciones públicas no sólo es deseable sino necesaria para la prestación de los servicios públicos. Como muestra el ejemplo anterior, para las tareas gubernamentales en que distintos órdenes de gobierno comparten responsabilidad por un servicio complejo, la coordinación intergubernamental es inevitable.

En adición, se puede suponer que existen casos—sobre todo en un país como México, que ha sufrido una centralismo fuerte durante las últimas seis décadas—en que el nivel de gobierno formalmente encargado de la dotación de estos servicios públicos no es capaz de cumplir con sus obligaciones. Esto es más común en los niveles municipales y estatales por las carencias que estos primeros sufren en financiamiento y en personal técnico y administrativo. Por otro lado, los niveles locales generalmente gozan de más información sobre las condiciones y preferencias locales por la cercanía física de las autoridades locales. Es decir que cada orden de gobierno tiene ventajas comparativas. En este sentido, la coordinación intergubernamental podría ser la clave al mejor cumplimiento de algunas de las tareas del Estado.

Pero ¿cómo organizar los distintos niveles de gobierno para lograr esta coordinación intergubernamental? En un sistema federal, en que cada orden de gobierno tiene una esfera de soberanía, la manera más común es por medio de un sistema de planeación del desarrollo local y regional. Bajo tal sistema, los municipios determinan y vigilan la ejecución de trabajos de la federación y del estado en la jurisdicción municipal, asegurando que se realicen en acuerdo con las preferencias locales. Estas preferencias, en su turno, están ratificadas por un proceso de consenso local, y expuesto en el plan de desarrollo de la jurisdicción. Los planes locales están acotados por lo establecido en los planes estatales y el Plan Nacional de Desarrollo (en los países que elaboran planes nacionales), así como en las leyes y reglamentos nacionales. De esta manera, la coordinación intergubernamental aprovecha la planeación para contribuir al objetivo de facilitar el uso "racional" de los escasos recursos públicos y tomar un punto de vista de largo plazo.

Sin embargo, cada país tiene diferencias en la organización de este sistema de coordinación intergubernamental. A continuación destacamos las particularidades del sistema mexicano para plantear el contexto de las propuestas de mejoramiento de la coordinación intergubernamental en este país.

En México, el sistema de coordinación intergubernamental está organizado por el Sistema Nacional de Planeación Democrática (SNPD), una de las leyes de administración nacional que fue reformado como parte del proceso de descentralización de principios de los años ochenta. Este sistema prevé una estructura de instituciones en los niveles municipales y estatales para elaborar los planes, por un lado, y servir de enlace con los otros niveles de gobierno, por el otro. Bajo el SNPD, al nivel municipal el Copladem (Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal) es la institución especializada en la planeación, que tiene como objetivo principal fomentar el desarrollo socioeconómico del municipio. Dicha institución pretende hacer eso por medio de la integración de la participación de los actores locales (las organizaciones sociales y privadas) en la planeación local, así como hacer este proceso compatible con los planes de los niveles estatales y federal.

Al nivel estatal, los planes de los municipios deben integrarse en un plan estatal, que consiste no sólo en el conjunto de los planes individuales de los municipios, sino también en una visión de las regiones de cada estado que comparten ciertos problemas o/y recursos. Según el SNPD, esta labor de integración se realiza por medio de los Coplade (Comités de Planeación del Desarrollo de los Estados), en que están integrados representantes de los órdenes municipal, estatal y federal. Así que el Coplade sirve como un enlace entre los procesos de planeación de los tres niveles de gobierno, además como un órgano de planeación estatal. Es en estas instituciones donde se asegura la compatibilidad entre los planes locales y el Plan de Desarrollo Nacional.

Es importante también señalar que la revisión del marco jurídico de la coordinación intergubernamental puede sugerir algunas áreas en que los municipios pueden concentrar sus fuerzas hacia el cambio. Sin embargo, esta revisión de las estructuras formales del SNPD no debe de distraer la atención del hecho que en muy pocos estados y municipios de la República funciona este sistema de coordinación intergubernamental como está previsto. Las razones de las fallas en el SNPD son numerosas, y surgen de las dinámicas políticas y administrativas particulares de cada localidad. Aquí destacamos sólo los cuatro obstáculos más comunes.

Primero, en la transición de un sistema centralizado a uno con una pluralidad de actores reside el peligro de que se perciba la coordinación intergubernamental como un juego de suma cero. Es decir, que los actores en cada uno de los niveles de gobierno pueden fácilmente concluir que cualquier aumento de la responsabilidad o del poder que ellos ceden a los otros niveles implica un decremento del mismo tamaño en su propio poder. Se nota más claramente esta tendencia de tratar de evitar la descentralización en los niveles estatales y las dependencias federales porque una verdadera descentralización implica el incremento de los papeles de los municipios en muchos ámbitos del gobierno.

Estas percepciones explican en gran parte la resistencia a una implementación plena del SNPD: muchos estados perciben el proceso de planeación como un ataque a su soberanía dentro de su jurisdicción. Este supuesto ataque viene por un lado de la participación de las dependencias federales y los municipios en el Coplade y, por otro lado, del fortalecimiento de los municipios por medio de un mejor control de estos últimos sobre la planeación y administración municipal. Sin embargo, debe quedar claro que la descentralización a los municipios no es necesariamente un juego de suma cero sino una reasignación de las tareas gubernamentales. En esta reasignación, cada nivel de gobierno asumirá distintas funciones de acuerdo con el objetivo de maximizar la eficiencia y la gobernabilidad. Por lo tanto, una tarea importante (de la cual hablamos más en la siguiente sección del documento) es convencer a los estados de que simplemente no obstruyen la municipalización de algunas funciones gubernamentales, sino optar por considerar cómo se pueden redefinir sus tareas en un sistema descentralizado para aprovechar la oportunidad de mejorar sus procesos y resultados de gobierno.

Un segundo obstáculo al funcionamiento pleno del SNPD es la percepción que ninguno, o al menos muy pocos, de los municipios mexicanos son capaces de cumplir con las tareas que la Constitución o el SNPD les confiere. Esta percepción no está totalmente fuera de contexto de la realidad municipal, misma que se ha caracterizado durante toda la historia mexicana por tener un mínimo apoyo de recursos financieros y de personal. Sin embargo, los cambios en el sistema financiero provocados por la creación del Ramo 33 presentan una respuesta a la necesidad de los municipios de contar con recursos financieros propios, aún en los municipios más marginalizados. Por otro lado, aunque la mayoría de los municipios grandes y pequeños todavía carecen de suficiente personal capacitado, hay razones para creer que la presencia de recursos financieros—y un ámbito más abierto para ejercer estos recursos—conllevará a un proceso de aprendizaje institucional. Sobre este punto de la capacidad administrativa municipal hacemos referencia más adelante en la discusión de las propuestas, ya que se presenta como uno de los recurrentes obstáculos a la verdadera descentralización.

El tercero de los obstáculos es el que se debe a las prácticas burocráticas que son rutinarias bajo una administración centralista, pero que no son adecuadas para la administración de un gobierno descentralizado. Por ejemplo, las dependencias federales y estatales muchas veces tienen dificultades para coordinar los esfuerzos incluso entre el mismo nivel de gobierno (es decir, coordinación intragubernamental), sin hablar de la coordinación intergubernamental que es el objetivo del SNPD. La razón es que, tradicionalmente, cada dependencia tiene sus propias metas y agenda, vigiladas por una instancia superior (el ejecutivo federal o estatal), lo que desincentiva los esfuerzos de colaboración porque complican al cumplimiento de estas agendas particulares. Aunque actualmente algunas de las dependencias federales se han comprometido a una mejor coordinación entre ellos, es difícil prever un cambio en las inercias burocráticas sin una nueva orientación radical de las prioridades y métodos de organización del trabajo de los ejecutivos al nivel federal y estatal.

Finalmente, como un cuarto obstáculo, vale la pena señalar que el proceso de negociación y consenso implícito en el SNPD implica varias complicaciones y retrasos en el tiempo necesario para diseñar e implementar las políticas estatales y municipales. Sin embargo, el supuesto tras este proceso es que las políticas que resulten serán más exitosas. Es cierto que la adaptación a un sistema de mejor coordinación intergubernamental requiere de un cambio de mentalidad, pero ésta no es una meta inalcanzable. Lo que hace falta es una labor de convencimiento, misma que explicamos con mayor detalle en la sección sobre las propuestas.

Una discusión sobre la coordinación intergubernmental en México no sería completa sin mencionar los Convenios de Desarrollo Social que los estados firman cada año con el gobierno federal para regir las inversiones en la entidad por medio del Ramo 26 del presupuesto federal. Para los fines de este discusión, cabe destacar que estos Convenios no están coordinados bajo los mismos mecanismos del SNPD que se describen anteriormente, sino que típicamente se diseñan con poca participación de los estados y nula de los municipios.

La idea que subyace en la coordinación intergubernamental organizada por el SNPD es que los ayuntamientos solos no pueden impulsar el desarrollo local. Eso es especialmente el caso en los municipios rurales y pobres, donde las carencias de los habitantes tienden a ser mayores, y el impulso de la inversión privada es mucho menor. Estos factores implican que los municipios pobres carezcan de fuentes propias de inversión en proyectos sociales y productivos.

Sin dudar de la necesidad del nivel federal y estatal de brindarles apoyo a los municipios, hay que reconocer que este tipo de ayuda no siempre ha caminado en el mismo sentido que los funcionarios municipales preferirían. De hecho, algunos de los programas del nivel federal y estatal (por ejemplo, en su época, Pronasol) han sido objetos de críticas severas de parte de varios sectores de la sociedad que los perciben como herramientas partidarias en vez de programas "neutrales", orientados simplemente a cumplir con las metas anunciadas. En este sentido, hay que distinguir entre cooperación intergubernamental e intervencionismo de parte de los órdenes superiores de gobierno en el desarrollo municipal. Desde el punto de vista de los municipios, la cuestión a resolver es ¿cómo convencer a los estados y a la federación que la coordinación es más eficaz que el intervencionismo?

Claramente, parte de la respuesta surge del mejoramiento de las capacidades gubernamentales municipales porque muchas veces son percibidas como insuficientes para realizar las tareas necesarias. Y, en muchos casos, esta percepción tiene algo de verdad. Lo difícil de esta situación es que mientras el campo de acción de los municipios queda restringido por las intervenciones de los niveles estatal y federal, hay muy poco incentivo para mejorar sus capacidades, y aún menos espacio para experimentar con nuevas políticas municipales. Es decir que parte de la respuesta al intervencionismo depende de la voluntad de los órdenes superiores para dejar a los municipios experimentar, aprender y, a veces, fallar.

Pero en la actual transición que está viviendo el gobierno mexicano, la respuesta en la práctica está todavía por definirse. Los tres órdenes de gobierno están metidos en una discusión implícita del papel de los ayuntamientos en la programación sectorial federal y estatal, así como el papel de los estados y la federación en la programación municipal. Esta situación es normal en los países que han escogido el federalismo como forma de gobernar, pero en México el proceso de definir competencias ha caído en problemas por deficiencias en el marco legal.

En otros países federales, cuando no es posible resolver por negociación una cuestión de competencia en algún aspecto de gobierno, el agredido apela a la tribuna de contención o a alguna otra instancia del poder judicial para pedir su intervención en cuestiones constitucionales estatales o federales. Esta opción es cada vez más común entre los municipios de México desde los cambios de 1994 en el marco jurídico federal. Sin embargo, este recurso no ha servido de mucho beneficio para los municipios, dado que la Corte Suprema de la Nación nunca ha decidido en favor de un municipio. Las bases legales del poder municipal frente a los otros órdenes de gobierno son todavía demasiado débiles (Cárdenas, s/f).

Una última consideración para los municipios en el campo de coordinación intergubernamental considera no las relaciones verticales (es decir, entre municipios, estados y la federación) sino las horizontales. La coordinación intermunicipal no ha sido desarrollada debidamente en México, principalmente porque las relaciones políticas tradicionalmente se construyen en dirección vertical. Es decir, más vale a un funcionario municipal desarrollar sus relaciones con el gobernador del estado que con su contraparte en un municipio vecino.

Sin embargo, las posibilidades de un mejor desempeño del nivel municipal basado en una coordinación horizontal no deben desaprovecharse, especialmente dado el potencial de planear y destinar los pocos recursos disponibles de la mejor manera. En el caso de los municipios conurbados (no sólo de la Ciudad de México, sino de muchas otras partes del país), la coordinación inter-municipal podría ayudar en cuestiones de infraestructura urbana de gran escala y costo, como son los rellenos sanitarios, los sistemas de agua potable o los proyectos de reservas ecológicas. La coordinación intermunicipal también podría ser de utilidad en los municipios rurales, donde la necesidad de apoyar mercados y centrales de abasto compartidas o la defensa mutua en contra de las incursiones de los gobiernos estatales y federal pueden ser de más relevancia. Algunas experiencias de coordinación horizontal existen actualmente en diversas regiones del país, pero en muchos casos les hacen falta la efectividad y capacidad de coordinación necesarias para su óptima función (véase por ejemplo a Ramírez Sáiz y Ponce Pérez 1998).

1. RESUMEN DE LAS PROPUESTAS DE LA AGENDA

Por su transcendencia en una gran variedad de aspectos del gobierno municipal, las propuestas sobre la coordinación intergubernamental se encuentran en varias secciones de la Agenda de la Reforma Municipal en México. A continuación, se resume las propuestas que aparecen en la Agenda que pretenden adecuar la coordinación intergubernamental a las necesidades de los municipios. El propósito de este resumen es servir como orientación para la discusión posterior, en que se reflexiona sobre las estrategias para implementar las propuestas de la Agenda de la Reforma. Las propuestas están organizadas aquí por el título de la sección de la Agenda en que aparecen.

Sistemas de planeación municipal

En la sección Sistemas de planeación municipal, las propuestas se enfocan principalmente en la necesidad de hacer más estratégico y participativo el ejercicio de la planeación, lo que es tema para otro Cuaderno. Sin embargo, 14 propuestas sobre "Planeación y coordinación intergubernamental" (de las 107 propuestas totales de esta sección) giran sobre las posibilidades para definir mejor las fronteras entre los planes municipales y los de los gobiernos estatales y federal, así como integrar estos tres ámbitos de planeación para que los planes municipales sean base de la inversión de parte de los demás órdenes de gobierno.

Relaciones entre estados y municipios

En un sistema federal, como es México, la relación intergubernamental más importante para los municipios muchas veces no es su relación con el gobierno central sino con su respectivo estado. Bajo la creciente descentralización del federalismo mexicano, la importancia de esta relación municipio-estado se refleja en las 60 propuestas de esta sección. Un grupo de 8 propuestas trata de las "Autoridades intermedias entre estados y municipios" que existen en algunos estados. Se supone que estas autoridades impiden la autonomía de los municipios y complican las negociaciones de los mismos con el ejecutivo estatal. Un segundo grupo de 8 propuestas se enfoca en el "Intervencionismo de estados en funciones municipales", especialmente en cuestiones de seguridad pública en las capitales estatales. Cabe destacar que algunos de los problemas señalados en este grupo de propuestas podrían resolverse con la implementación de las reformas sobre el artículo 115 constitucional realizadas en 1999, pero habría que verificar que estas reformas estén plenamente implementadas en todos los estados.

La "Coordinación intergubernamental" entre los municipios y los estados es objeto de 20 propuestas en esta sección. Estas propuestas tratan en específico los mecanismos existentes o posibles para mejorar la comunicación entre los municipios y los estados, para que los municipios cuenten con información sobre las actividades de los estados y tengan más oportunidad para sugerir áreas de coordinación. En este sentido, algunas propuestas se preocupan por la coordinación para lograr la capacitación de los funcionarios municipales y mejorar sus fuentes de información, todo con el objetivo de cumplir con sus tareas constitucionales.

El grupo de "Aspectos económicos y financieros" consiste en 14 propuestas dirigidas a lograr más formalidad y transparencia en el proceso de asignación por los estados de los recursos federales que son destinados a los municipios. Algunas de estas propuestas también sugieren cambios específicos en la asignación de recursos públicos. Finalmente, un grupo de 10 propuestas promueve esencialmente el cumplimiento de las constituciones federal y estatales por medio de la transferencia a los municipios de una lista de "Facultades municipales retenidas por los estados".

Autonomía municipal y federalismo

Entre el gran número de propuestas (172) de la Agenda de Reforma que se encuentran en la sección de Autonomía municipal y el federalismo, algunas tratan directamente las cuestiones de coordinación intergubernamental. Específicamente, hay 30 propuestas sobre la "Autonomía y relaciones intergubernamentales" y 25 propuestas sobre las "Controversias y poder judicial". Las del grupo anterior se preocupan principalmente de los marcos legales que delimitan los espacios de acción independiente de los municipios. Las propuestas del otro grupo ("Controversias y poder judicial") son relevantes para cuestiones de coordinación intergubernamental porque sugieren establecer mecanismos mediante los cuales los municipios pueden defenderse de los abusos de la federación y de los estados.

Coordinación intergubernamental múltiple

La sección de la Agenda de Reforma sobre la Coordinación intergubernamental múltiple consiste en 68 propuestas, organizadas en tres grupos, que tratan sobre cómo organizar la coordinación en los asuntos que involucran los tres órdenes de gobierno. El primer grupo, "Conceptos sobre la coordinación intergubernamental", son 7 propuestas que se preocupan del derecho a la información y el poder de negociación de los municipios. El grupo de propuestas titulado "Instrumentos y criterios para la coordinación" consiste en 34 propuestas que demandan la participación de los municipios en las decisiones y los programas estatales y federal que les afectan; algunas de estas propuestas cuentan con mecanismos específicos para asegurar esta participación, especialmente para los municipios conurbados. En el tercer grupo de propuestas se encuentran 27 sobre las "Facultades o áreas de coordinación" que especifican muchas modalidades y áreas en que los municipios podrían beneficiarse con una coordinación múltiple.

Relaciones intermunicipales

La sección sobre Relaciones intermunicipales consiste en 78 propuestas que abarcan el asunto de cooperación entre los municipios, lo que también está tratado en las reformas de la Constitución nacional de 1999. Un grupo de 21 propuestas giran sobre los "Conceptos y la justificación" de las relaciones intermunicipales, planteando tanto la aclaración de las posibilidades de relaciones intermunicipales en los marcos estatales y federal, como los argumentos específicos sobre los beneficios de estas relaciones. El mayor número de propuestas en esta sección (42) tratan sobre los "Instrumentos y criterios para la coordinación". En éstas, se plantean las posibles reglas del juego para la asociación de municipios, considerando en particular los municipios pequeños, por un lado, y los municipios conurbados por otro. Finalmente, el grupo denominado "Facultades o áreas de concertación" consiste en 15 propuestas que tratan programas, sectores o tareas específicos de los municipios.

Relaciones entre federación y municipios

Si bien las relaciones intermunicipales, o entre los municipios y sus respectivos estados, ocupan el mayor número de propuestas de coordinación intergubernamental en la Agenda de Reforma, la cantidad de propuestas que tratan las Relaciones entre la federación y los municipios también es importante, con un total de 48 propuestas. Estas se preocupan principalmente de tres rubros: la "Diversidad regional y políticas públicas federales" (15 propuestas), el "Gasto y financiamiento público" (16 propuestas) y los "Instrumentos y criterios para la coordinación" (17 propuestas). El grupo de la "Diversidad regional y políticas públicas federales" consiste en propuestas para asegurar que las dependencias federales tomen en cuenta la gran diversidad de los municipios en el diseño e implementación de programas. Las propuestas del grupo de "Gasto y financiamiento público" reflejan principalmente la demanda en favor de una redistribución efectiva de recursos públicos de los municipios ricos a los que cuentan con menos capacidad financiera; también incluye propuestas para adecuar el funcionamiento de BANOBRAS a las necesidades municipales. Por último, las propuestas sobre los "Instrumentos y criterios para la coordinación" destacan la demanda que los municipios tomen parte directa en las decisiones sobre el diseño de programas federales y los Convenios de Desarrollo Social que actualmente se negocian entre la federación y cada uno de los estados.

 

2. ANÁLISIS DE LAS PROPUESTAS DE LA AGENDA: TIPOLOGÍA Y ESTRATEGIAS

Es difícil una discusión de las más de 1,700 propuestas para mejorar la coordinación intergubernamental representadas en la Agenda de Reforma sin recurrir a algún mecanismo para simplificar la cantidad de las mismas. Aquí se resumen las propuestas descritas anteriormente en cinco áreas básicas sobre las cuales basamos la discusión a lo largo de esta sección:

1. Propuestas para la revisión crítica de los instrumentos vigentes para la coordinación entre el municipio y las otras instancias gubernamentales;
2. Propuestas para la promoción del reconocimiento de la heterogeneidad regional y municipal para la definición de reglas e instrumentos de la coordinación intergubernamental;
3. Propuestas para la creación de espacios de participación de los municipios en las decisiones y programas de los otros órdenes de gobierno;
4. Propuestas para la participación decisiva de los ayuntamientos en áreas claves de coordinación (los programas de obra pública municipal, la política social, y los planes y programas de desarrollo regional);
5. Propuestas para incrementar la capacidad de negociación y de coordinación de los ayuntamientos frente a otras instancias gubernamentales.

Este análisis de las propuestas sobre la coordinación municipal considera las estrategias para cumplir con las propuestas de la Agenda de Reforma, y evalúa sus implicaciones y los posibles obstáculos para lograrlas. Con el fin de ayudar en el entendimiento de las estrategias, se organiza la tipologá según los tiempos (o plazos) necesarios para la implementación de los cinco tipos de propuestas señaladas anteriormente. Cabe repetir, sin embargo, que todas las propuestas presentadas en la Agenda de Reforma pretenden trabajar por el mismo objetivo: mejorar la coordinación intergubernamental por medio del fortalecimiento de la posición relativa de los municipios.

Primero es un grupo de propuestas de investigación y divulgación de información, que incluye la revisión crítica de los instrumentos vigentes para la coordinación entre el municipio y las otras instancias gubernamentales, así como la promoción del reconocimiento de la heterogeneidad regional y municipal (Tipos #1 y 2). Estas son propuestas posibles de realizar en un tiempo corto (seis meses a un año) y con el mínimo de financiamiento. La cuestión entonces en esta categoría es juntar los actores interesados en una u otra de los dos tipos de propuesta en cada estado para realizar la investigación de los documentos relevantes, preparar resúmenes de sus resultados, y divulgar esta información entre los tres niveles de gobierno.

Un segundo grupo de propuestas consiste en las que proponen que los ayuntamientos fomenten un cambio en las prácticas actuales de los niveles estatales y/o federal, sin implicar (en la mayoría de los casos) un cambio en la legislación vigente. Por lo tanto requerirían un tiempo más largo que las anteriores—el mediano plazo, de uno o dos años—para formular, ganar consensos entre los involucrados e implementarlas. Esta labor también implica una serie de gastos mayores por el tiempo y el carácter del trabajo. Este grupo de propuestas incluye la de crear espacios de participación de los municipios en las decisiones y programas de los otros órdenes de gobierno (Tipo #3) y la de ceder participación decisiva a los ayuntamientos en áreas claves de coordinación, como son los programas de obra pública municipal, la política social, y los planes y programas de desarrollo regional (Tipo #4).

Un tercer grupo de propuestas trata de las que implicarían un cambio en la estructura formal del nivel municipal, una estructura que está reglamentada por los estados y la federación. Por eso se clasifican como propuestas de largo plazo—dos años o más—y se espera un costo más elevado para realizarlas. Este grupo consiste en sólo uno de los cinco tipos de propuestas, la que se basa en el incremento de la capacidad de negociación y de coordinación de los ayuntamientos frente a otras instancias gubernamentales (Tipo #5). Esta propuesta requeriría no sólo un cambio importante en el comportamiento de los demás niveles de gobierno sino una extensa revisión de las leyes que rigen este aspecto.

En las siguientes páginas, consideramos los tres tipos de propuestas en más detalle, describiendo los alcances y la incidencia de cada tipo de propuesta; se destacan los contextos para realizar cada una, identificando los actores necesarios para su realización y, finalmente, previendo las implicaciones de la realización de cada propuesta no sólo en la modernización de los municipios, sino también para los otros niveles de gobierno y la política nacional.

Las dos tipos de propuestas para el corto plazo—la revisión crítica de los instrumentos vigentes para la coordinación entre el municipio y las otras instancias gubernamentales, y la promoción del reconocimiento de la heterogeneidad regional y municipal para la definición de reglas e instrumentos de la coordinación intergubernamental—buscan identificar claramente las actuales reglas de juego para ampliar el campo de acción de los municipios, así como plantear las bases para la discusión de cambios en estas reglas. Este es un punto de partida necesario dada la fuerte centralización del sistema mexicano y el hecho de que actualmente no se cumplen muchas de estas reglas. Otro supuesto es que por las percepciones de la descentralización como un juego de suma cero (como mencionamos anteriormente), en la mayoría de los casos los municipios serán los responsables de iniciar estos procesos. En el caso de estas dos propuestas de corto plazo, esto no presenta problemas dado que son iniciativas relativamente simples y poco costosas para implementar en términos financieros.

El primer paso de cada una de estas dos iniciativas sería juntar un grupo de municipios en cada estado (y los actores estales si es que existen) que tienen el interés y la capacidad de dedicar tiempo a la investigación 1) de los instrumentos de coordinación vigentes al nivel estatal, y 2) de la heterogeneidad de los municipios y regiones de su propia entidad federal. Las fuentes de información para la primera de estas tareas es simple: las constituciones y leyes estatales. Las fuentes para la investigación de la heterogeneidad municipal y regional son más dispersas, pero se puede empezar con la revisión de los documentos de INEGI y de las dependencias federales y estatales (de agricultura, desarrollo urbano, desarrollo social, etc.), y ampliarse con la participación directa de las regiones y municipios involucrados.

Una vez que un grupo de municipios en un estado ha realizado sus trabajos de investigación, habría que resumir sus resultados—una lista de instrumentos de coordinación, o de las diferencias claves entre municipios y regiones, según el caso—y difundirlos por el estado en cuestión. Sólo en este momento puede empezar un debate informativo y relevante sobre las posibles reformas para enfrentar la situación. También en este momento se puede empezar a pensar en un grupo de trabajo de municipios de múltiples estados para realizar similares ejercicios en el nivel federal.

La gran ventaja de estas dos propuestas en comparación con las otras es que la tarea es esencialmente de investigación, resumen y divulgación. Todo esto se puede llevar a cabo bajo los procesos legislativos y normativos existentes, y sin (o con) la cooperación de los órdenes estatales y federal. Sin embargo, por ofrecer a los municipios un mejor respaldo para sus acciones, los resultados de estas propuestas pueden empezar a cambiar las relaciones intergubernamentales en los casos en que los municipios estén dispuestos a insistir en que los demás niveles abran sus campos de autoridad y acción. Otro efecto positivo de tales revisiones será la identificación de los potenciales y las debilidades reales de los municipios de cada estado, y por medio de ésta, la formulación de propuestas concretas de cambio de las leyes estatales y federales donde sea necesaro, como señalamos en la propuesta de largo plazo.

Un resultado final de llevar a cabo estas propuestas de corto plazo sería empezar a cambiar los incentivos para la modernización municipal. La ampliación de posibilidades (conocidas) del ejercicio de las funciones y los poderes municipales enfatiza la importancia de su capacidad administrativa, y también incrementa los beneficios potenciales de mejorar esta capacidad. Estos premios para una buena capacidad son más importantes con cada expansión del campo de acción municipal porque los costos de fracaso también se incrementan. Como parte de esta expansión, también tenemos la posibilidad de diversificación de políticas entre los municipios, abriendo campos de experimentación y adecuación de las políticas locales a las situaciones locales.

La viabilidad de estas propuestas depende de dos factores. Primero es la disposición de los estados y la federación de ceder espacio y autoridad a los municipios de acuerdo con su propia reglamentación y las diferencias locales. Es decir, dado el poco poder del municipio en las cuestiones constitucionales, el poder de los municipios de provocar cambios en los órdenes superiores está limitado a la promoción de los resultados de sus investigaciones. El segundo factor importante es la responsabilidad con que los municipios usan sus nuevos espacios de poder. La posibilidad de que las tareas del gobierno se realicen de una forma mejor—y más barata para los niveles superiores—es el incentivo para que ellos cedan este poder al nivel municipal. Sin embargo, si los municipios ejercen estos nuevos poderes de manera irresponsable o incompetente, es poco probable que permanezcan mucho tiempo en sus manos.

En el mediano plazo hay dos tipos de propuestas de coordinación intergubernamental, y éstas tienen que ver directamente con el diseño y la implementación de los programas de los niveles estatales y federal cuyos efectos se concentran en los municipios. Crear espacios de participación para los municipios en las decisiones y programas de los otros órdenes de gobierno, así como dotar a los ayuntamientos la participación decisiva en ciertas áreas de coordinación, son propuestas importantes porque abren la posibilidad de una verdadera descentralización, en la cual los ayuntamientos son los rectores del proceso de desarrollo dentro de sus jurisdicciones.

Al mismo tiempo, estas dos propuestas representan tareas del mediano plazo porque en la mayoría de los casos implicarían un cambio en la forma de actuar por parte de los demás órdenes de gobierno. Aunque se pueden realizar estos cambios sin modificaciones en el marco legal existente, habría que cambiar las prácticas actuales de los estados y la federación para que empiecen a concebir al municipio como co-participante en los programas de estos niveles de gobierno, así como el ámbito decisivo en ciertas áreas de coordinación. Sin embargo, las dos propuestas se llevarán a cabo con distintas estrategias y en distintos contextos, como se describe a continuación.

Para crear espacios de participación de los municipios en las decisiones y programas de los otros órdenes de gobierno—la primera propuesta de mediano plazo—lo más lógico y factible es hacer funcionar los Coplade, instituciones que son concebidas como las bases de la coordinación intergubernamental en términos de la planeación y programación, como se mencionó anteriormente. Estos serían los espacios idóneos para incrementar la participación de los municipios en las decisiones y programas de los otros órdenes de gobierno (incluyendo aquellos para las zonas especiales, como las áreas metropolitanas), siempre y cuando estén organizados de una manera democrática y plural, y los políticos electos y los representantes de las dependencias los tomen en cuenta. Pero hoy en día estas instancias se desempeñan con grandes diferencias de organización y efectividad en el territorio nacional. También, las dependencias estatales y federales tendrían que presentar en las reuniones de los Coplade sus propuestas de programas y decisiones que inciden directamente en los municipios para su discusión con los ayuntamientos y los otros actores locales importantes. Para que ésta se lleve a cabo, en la mayoría de los estados habría que presionar al ejecutivo del estado para que brinde al Coplade una aportación más importante en la política estatal.

Una vez que el Coplade esté funcionando, los ayuntamientos tendrían que proponer y defender la delineación de su papel como actor principal en las discusiones y decisiones del Coplade que inciden directamente en los municipios. La aceptación de este papel más dinámico de los municipios serviría como el compromiso del estado y la federación de abrir estos espacios a la participación activa de los ayuntamientos, aunque no implicaría que estos últimos van a prevalecer siempre en sus argumentos. Lo importante es que los municipios gozarían de más información sobre los programas del estado y la federación, y que estos programas estarían informados por las aportaciones de los municipios sobre las condiciones y preferencias de sus jurisdicciones.

Los beneficios potenciales de este acceso a información adicional y representación en las decisiones del Coplade sugiere que los municipios son los actores más probables a militar a favor de cambios en cada Coplade. Como se mencionó anteriormente, las inercias burocráticas de las dependencias estatales y federales son proclives a dominar el comportamiento de estos órganos si no cuentan con un fuerte impulso contrario.

Sin embargo, involucrar a los municipios en las decisiones y programas estatales y federales trae algunas ventajas para estas instituciones, y los municipios deben de subrayarlas como parte de su estrategia de cambio. Tomar en cuenta las opiniones y preocupaciones de los municipios de una manera sistemática les ofrece a las dependencias estatales y federales la oportunidad de recoger información adicional sobre los objetos de sus programas (la gente local) e intentar generar consenso y la cooperación del nivel municipal en la implementación de los programas de las dependencias. Así que los municipios son un recurso fundamental para los órdenes superiores de gobierno, y su participación en la formación de las políticas puede contribuir al mejor desempeño de las responsabilidades de los estados y la federación.

La cuarta propuesta, referente a que los ayuntamientos tengan la participación decisiva en las áreas claves de coordinación, requiere de un punto de vista un poco diferente. Más allá que ser simples participantes en el proceso de diseño e implementación de las políticas de los niveles estatales y federales, bajo esta propuesta los municipios se transformarían en coordinadores de estos programas en sus jurisdicciones. Esta postura no es factible para todos los programas de los otros órdenes de gobierno, pero hay tres áreas en que los ayuntamientos sí pueden argumentar fuertemente su autoridad frente a los de los otros niveles:

• Programas de obra pública municipal;
• Programas de política social;
• Planes y programas de desarrollo regional.

Cada una de estas tres áreas tiene particularidades que la distingue de las otras, pero las tres comparten una relación estrecha con las características y preferencias locales que son los legítimos campos de acción del ayuntamiento. Así es que tiene sentido que los estados y la federación conformen sus acciones en estos campos con los planes municipales y con los consensos del Coplademun.

El problema aquí es que no todos los municipios gozan de un Coplademun (u órgano similar) que funcionen como fueron diseñados. Eso sigue siendo un pretexto de los demás órdenes de gobierno para no dotar a los municipios de la autoridad sobre los programas de obra pública municipal, de política social, y de desarrollo regional. Esto sugiere que el funcionamiento democrático, plural y efectivo es una precondición para que la participación de los ayuntamientos sea decisiva en estas áreas de gobierno.

Al mismo tiempo, un fuerte compromiso de los estados y la federación de respetar estos campos de acción municipal sería un incentivo fuerte para el desarrollo del sistema de Coplademun. Otro incentivo importante, que ya está en juego es la disponibilidad de fondos financieros por medio del Ramo 33. Este último es particularmente importante en los municipios pequeños y marginados, que generan poco financiamiento de las fuentes locales, como el impuesto predial o los tarifas de servicios municipales. Los fondos del Ramo 33 ampliarían substancialmente el terreno de posible acción para los ayuntamientos.

En otros palabras, los efectos específicos para la modernización municipal de un compromiso de ceder a los ayuntamientos una participación decisiva en las áreas claves de gobierno local son duales. Por un lado, eso incrementaría la necesidad de modernización municipal porque los costos de los fracasos en sus nuevas responsabilidades, o en el uso de los fondos de Ramo 33, serían más altos para los municipios en términos de la confianza de los ciudadanos y de los órdenes superiores de gobierno. Por otro lado, mientras los fracasos sean costosos para los ayuntamientos, el proceso de encargarlos de estos campos de acción también ayudaría en la clarificación de las posibilidades de los ayuntamientos en la identificación de sus problemas y debilidades específicos.

La viabilidad de las dos propuestas de mediano plazo depende de dos factores: 1) la disposición de los dos niveles más altos de ceder espacio y autoridad a los municipios, y 2) la capacidad de los municipios de cumplir o aprender a cumplir las tareas de planeación y administración local. Si los estados y/o las dependencias federales niegan abrir a los municipios los espacios de participación en el diseño e implementación de sus programas, quedan pocas alternativas para la acción municipal. Al igual que en el caso de otorgar la participación decisiva en los programas de obra pública municipal, de política social y de desarrollo regional. Así como en las otras propuestas discutidas aquí, la labor pendiente de los municipios es convencer a los demás niveles de los beneficios de un nuevo arreglo intergubernamental.

Hasta ahora hemos argumentado que, en general, la organización de los municipios en grupos de presión, así como la reflexión pública sobre las posibilidades y limitaciones de estas entidades, deben fortalecer su posición en asuntos intergubernamentales. Sin embargo, lo ideal sería que los municipios no tengan que depender de la voluntad de funcionarios y administraciones de los otro niveles para este fortalecimiento. En eso reside la importancia del quinto tipo de propuesta, el incremento en la capacidad de negociación y de coordinación de los ayuntamientos frente a las otras instancias gubernamentales. Se considera que la realización de este proyecto es del largo plazo porque realmente efectuar cambios en el peso relativo de los ayuntamientos requiere de más que las acciones de los municipios en combinación con los ramos ejecutivos de los estados y la federación (como en las otras propuestas). De hecho, en el lugar de los últimos, habría que provocar y cambiar la opinión de los ramos legislativos (los Congresos locales y de la Unión) y judiciales (las Cortes) para implementar cambios profundos en la legislación que rige la organización de los poderes ejecutivos federales y estatales.

El problema principal es que en términos jurídicos, los municipios mexicanos son bastante débiles en comparación con los municipios de otros sistemas federales. Su base legal queda poco clara en la Constitución federal y aun menos en las de los estados, lo que implica que es difícil que puedan prevalecer con demandas contra los demás niveles de gobierno. Por esta razón, la aclaración de las legislaturas locales y federal en el marco legal de los espacios de poder de los municipios es una tarea importante para incrementar su capacidad de negociación y coordinación. Como en las otras propuestas, realizar estos cambios implica una labor de convencimiento de parte de los actores municipales interesados, pero en este caso, se dirigiría a los representantes de los congresos. Se sugiere que un grupo de municipios desarrollen una propuesta específica para cada estado (y común para la federación) para plantear esta base legal más firme para los municipios, basado en parte en los resultados de la revisión crítica de los instrumentos vigentes para la coordinación entre municipios y las otras instancias gubernamentales, una tarea propuesta de corto plazo para los municipales.

Dado el tiempo necesario para construir una base de apoyo en los respectivos congresos, se supone que ésta es una propuesta de largo plazo. La inversión de varios años de trabajo valdría la pena por la gran ventaja que el fortalecimiento de la capacidad formal de los ayuntamientos ofrecería a los municipios en la negociación y coordinación con los otros niveles de gobierno.

Las implicaciones políticas de la implementación de cambios adecuados en la base legal de los municipios para incrementar su capacidad de negociación y de coordinación quedarían no sólo en el nivel municipal sino en todos los niveles de gobierno. Por un lado, ampliarían las posibilidades de diferencias entre municipios, dependiendo de la capacidad de cada ayuntamiento y su disposición de insistir frente a los demás niveles en defender sus acciones. Por otro lado, en términos estrictamente del diseño de las políticas y los programas, incrementarían el poder municipal a costo de los otros dos, forzándolos a tener más flexibilidad para tomar en cuenta la participación de los municipios.

Finalmente, como hemos señalado en las discusiones de las otras propuestas, las implicaciones para la modernización municipal del incremento de la capacidad de negociación y de coordinación de los ayuntamientos frente a las otras instancias gubernamentales son duales. Por un lado, la realización de esta propuesta crearía más incentivos para la modernización municipal porque trae consigo la posibilidad de incrementar sus funciones y poderes. Por otro lado, subrayaría la necesidad de la modernización municipal para poder cumplir estas funciones.

1. CONCLUSIONES

Como hemos visto a lo largo de este documento, las "reglas del juego" de la coordinación intergubernamental se basan en teorías del federalismo y del gobierno descentralizado. Estas teorías son ampliamente aceptadas por los académicos y los políticos por la lógica que aportan a la organización del Estado. También son útiles porque subrayan la variedad de los arreglos intergubernamentales en los diferentes países, así como la flexibilidad en estos arreglos durante el transcurso de tiempo en un solo país. Finalmente, cabe destacar que las teorías sobre el federalismo no proponen que todas las funciones gubernamentales deben estar asignadas nítidamente a uno u otro orden de gobierno, dado que en la práctica muchas tareas están interrelacionadas e inseparables. Por eso, la importancia de la coordinación intergubernamental.

Sin embargo, estas teorías nos dicen menos sobre la situación que actualmente enfrenta México: ¿Cómo hacer la transición de un gobierno centralizado a uno descentralizado, uno en que la coordinación intergubernamental asume un papel más importante en el quehacer del Estado? Los pendientes en el sistema mexicano de coordinación intergubernamental se reflejan en las propuestas de la Agenda de Reforma, que plantean que parte de la respuesta se encuentra en la participación plena de los municipios como entes iguales a los demás órdenes de gobierno.

El argumento en este documento es que la coordinación intergubernamental en México puede realizarse con base en una efectiva planeación municipal y estatal, por medio de las estructuras ya existentes: los Coplademun y los Coplade. Pero si bien casi todas las políticas básicas y las estructuras administrativas necesarias para una efectiva coordinación intergubernamental ya existen en el nivel federal, las propuestas recogidas en la Agenda de Reforma sugieren que todavía quedan dos pendientes para hacer efectivas estas estructuras. Primero, los ayuntamientos tienen que hacer cumplir su demanda: que los otros órdenes de gobierno respeten los marcos legales existentes. Segundo, hay que revisar el marco legal en cada uno de los estados para buscar los puntos en que la legislación de este orden de gobierno no haya alcanzado el nivel de la legislación federal en cuanto a la coordinación intergubernamental y el fortalecimiento municipal. En este documento esto se plantea como una tarea de largo plazo debido al trabajo anterior que sería necesario realizar para respaldar los cambios jurídicos, así como por la complejidad de alcanzar el consenso y la fuerza política para realizar estos cambios en el marco legal de los estados en particular y, en menor grado, de la federación.

En esta tarea resalta la importancia de que los municipios demuestranr que pueden ir incrementando sus capacidades de gestión para cumplir con todas sus responsabilidades, quitándole este pretexto a los niveles superiores de gobierno para no descentralizar. Es decir que la factabilidad de largo plazo de una mejor coordinación intergubernamenta dependería en gran parte de la responsabilidad con que los municipios usen los espacios de decisión y responsabilidad que reclaman como suyos.

Este documento pretende presentar una agenda a aquellos ayuntamientos interesados en ampliar el rango de acción municipal por medio de una mejor coordinación intergubernamental y de la valorización del municipio en las relaciones intergubernamentales. Se supone que la iniciativa para estos cambios tendrá que venir de los municipios simplemente porque en los otros órdenes de gobierno muchas veces la percepción sigue siendo que la descentralización es un juego de suma cero. Por esta razón, la labor de los ayuntamientos en este terreno es la de convencer a los demás órdenes de gobierno sobre un punto claro: ceder ciertos poderes y responsabilidades a los municipios les ayudaría a los estados y a la federación a realizar mejor su propio trabajo.

Para terminar, cabe enfatizar que esta labor de convencimiento es también una labor compartida, en la que los ayuntamientos deben juntar sus fuerzas para distribuir las tareas (y los costos) de la investigación y de la divulgación de información, la promoción de una nueva imagen de los gobiernos municipales y de los cambios en el marco legal que más les convenga. Ningún municipio sería capaz de realizar estas propuestas por su propia cuenta.

 

2. Indice analítico
3. Bibliografía y fuentes